정책보고서 2005-02

 

장사제도 개선방안 연구

 

요약

제1장 서론

제2장 우리나라 장사제도 변천과 외국 장사제도

제3장 장사시설 확충관련 제도개선

제4장 매장 및 묘지관련 제도개선

제5장 화장 및 산골‧납골관련 제도개선

제6장 장례식장관련 제도개선

제7장 장사행정 효율성 제고관련 제도개선

제8장 장사제도 종합 개선방안

제9장 결론

부록 1. 장사제도개선추진위원회 조직 및 활동보고

부록 2. 장사등에관한법령 개선방안

부록 3. 관계법령 개선방안 

 

 

이삼식  고덕기  이필도

고수현  오영희  박효준

 

보건복지부

한국보건사회연구원

 

 

연구진

 

연구책임자: 이삼식 (한국보건사회연구원)

공동연구원: 고덕기 (한국장례업협회)

이필도 (서울보건대학)

고수현 (금강대학교)

오영희 (한국보건사회연구원)

박효준 (한국보건사회연구원)

 

 

장사제도개선추진위원회 위원

 

공동위원장 최   열 (환경운동연합 공동대표)

공동위원장 송재성 (보건복지부 차관)

위원          김   정 (한국전례원 원장)

김천주 (대한주부클럽연합회 회장)

박하정 (보건복지부 인구가정심의관)

서혜림 (건축사 사무소 힘마 대표)

손봉호 (생활개혁실천협의회 의장)

송용찬 (건설교통부 도시국장)

승효상 (이로제 건축사무소 소장)

유영창 (환경부 상하수도국장)

장태평 (농림부 농업정책국장)

정경균 (한국장묘문화개혁범국민협의회 상임이사)

한태식 (동국대학교 불교대학원 원장)

허영섭 (경향신문 주간국장)

간사          안창영 (보건복지부 노인지원과장)

이삼식 (한국보건사회연구원)

 

 

장사제도개선추진단 전문위원

 

단장          박하정 (보건복지부 인구가정심의관)

 

제도개선 총괄 분과위원회

팀장          고덕기 (한국장례업협회 기획조정실장)

전문위원    김홍기 (서울시 노인복지과장)

조익현 (경기도 노인장애인복지과장)

박희정 (한국지방행정연구원 행정평가센터 소장)

송위지 (서울보건대학 교수)

 

장사시설 확충 모형개발 분과위원회

팀장          이필도 (서울보건대학 교수)

전문위원    김기진 (천안공원묘원 전무)

류석일 (한국소비자보호원 차장)

박귀종 (한국장례업협회 회장)

박복순 (한국장묘문화개혁범국민협의회 사무총장)

장용호 (두호건축 소장)

 

장사시설 설치지역 완화 분과위원회

팀장          고수현 (금강대학교 교수)

전문위원    김동해 (경기도 용인시 사회복지과장)

김연태 (전국공원묘원협회장)

신산철 (생활개혁실천협의회 총무)

윤승준 (환경부 수도정책과장)

장기창 (건설교통부 건축과장)

 

머리말

 

영국의 사회보험 서비스에 관한 위원회(Interdepartmental Committee on Social Insurance & Allied Services)가 1942년에 작성한 베버리지보고서(Beveridge Report)에서는 복지국가의 목표를 “요람에서 무덤까지”의 모든 복지를 실현하는 것으로 규정하고 있다. 여기에서 장사(葬事)에 관한 주민의 복지는 최종적인 복지로서 실현되어야 하는 것이다.

사회환경의 변화 및 주민의 의식 내지 가치관 변화로 인해 최근에 들어 화장률이 급속하게 높아지고 있다. 주민이 매장을 희망하는 경우, 비용 등의 이유로 부지를 마련하기가 어려우며, 현대생활의 변용에 따라 묘지 관리 등에 어려움을 겪고 있다. 이에 따라 주민은 화장과 납골을 선호하게 되며, 화장률이 급속하게 높아지고 있다. 화장 및 납골의 증가는 국토의 효율적 활용이라는 국가 정책의 목표에 부합되는 한편, 자연환경 문제, 장사비용 문제 등 묘지의 각종 사회문제를 해소하는데 중요한 기제가 되고 있음은 물론이다.

이러한 화장 및 납골문화를 조성하며 궁극적으로는 주민의 다양한 선택권을 보장하여 복지 수준과 삶의 질을 향상시키기 위해서는 기본적인 인프라로서 화장 및 납골시설의 원활한 공급이 전제되어야 한다. 2001년 장사등에관한법률이 시행된 이래 화장 및 납골에 대한 수요는 급증하고 있으나, 관련 장사시설은 지역사회 기반시설임에도 불구하고 주민의 반대뿐만 아니라 예산부족, 정치적 이유 등 다양한 문제로 인해 답보상태에 머무르고 있는 실정이다.

향후 인구고령화와 욕구변화 및 환경변화로 인해 화장과 납골 등에 대한 수요는 급증할 것으로 예상될 수 있다. 현재의 장사관련 인프라를 감안할 때, 향후 주민의 욕구를 충족시키기 위한 시설공급은 크게 부족할 것이다. 또한, 새로운 장법으로서 산골은 자연친화적이면서도 비용절감효과가 큼에도 불구하고 현행법령에서 규정되지 못해 처리방법 및 해당시설 설치 등에 문제점이 발생하고 있다. 장례서비스에 대한 욕구는 현대화되어 가고 있으나, 필요한 인력과 서비스는 낙후되어 있다. 제도적으로 인력 배양 및 서비스 질 제고가 배양되지 못하고 있기 때문이다. 제도적 문제로 인해 매장과 분묘에 대한 많은 규정들도 현실에 적합지 않아, 모순되고 있다. 또한 화장 장려를 위해 과도기적으로 도입된 납골시설의 설치 및 운영도 지나친 석물 이용, 호화화 및 대형화로 인해 사회적 위화감을 조성할 뿐만 아니라 영구화 및 흉물로 될 가능성이 높아 분묘에 비해 더 많은 부작용을 가져올 것으로 예상되고 있다. 이러한 폐단 발생은 납골제도 도입 이전에 충분한 사전 검토가 이루어지지 못한 결과로 볼 수 있다.

장사관련 제도적 미비점은 장사정책과 이를 토대로 한 장사시설 설치 및 운영 등에 부적절한 방향으로 반영되고 있다. 이는 궁극적으로 국민의 장사관련 복지를 손상시킬 것이다. 이 연구는 2001년 시행된 장사등에관한법령을 중심으로 장사관련 제도 전반에 걸쳐 문제점을 도출하고, 그에 대한 향후 개선방안들을 도출하고자 하였다. 개선방안들 중 대부분은 민관합동으로 구성된 장사제도개선추진위원회를 통해 논의되기도 하였다. 이 보고서는 궁극적으로 우리나라 장사관련 발전의 새로운 패러다임을 제기하는 것으로 향후 중앙정부뿐만 아니라 각급 지방자치단체에서의 제도개선 및 법령개정 등을 위한 기초 자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 중앙정부와 지방자치단체 관계자 및 관련 학계와 연구계 등에 일독을 권하고 싶다.

연구진은 이 보고서를 작성함에 있어 많은 조언과 협조를 해준 보건복지부 안창영 노인지원과장과 김우기 사무관 및 윤석윤 담당자에게 감사드리고 있다. 이 연구는 연구진이 장사제도개선추진단에 소속되어 심의안건을 연구하고, 그 결과를 장사제도개선추진위원회에 상정, 토의하는 방식으로 추진되었다. 연구진은 약 6개월 동안 노고를 아끼시지 않은 장사제도개선추진위원회 위원과 장사제도개선추진단 전문위원들에게 감사드린다. 그리고 연구진은 본 보고서를 읽고 유익한 조언을 해준 본 원의 변용찬 박사와 서문희 박사에게도 감사드리고 있다.

끝으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 어디까지나 저자들의 개인적인 의견이며, 본원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀둔다.

 

2005년 1월

한국보건사회연구원

원장 박순일

 

 

목차

 

요약

제1장 서론

제1절 연구배경 및 연구목적

제2절 연구내용

제3절 연구방법

제2장 우리나라 장사제도 변천과 외국 장사제도

제1절 우리나라 장사제도 변천

제2절 외국의 장사제도

제3절 장사제도 개선의 기본방향

제3장 장사시설 확충관련 제도개선

제1절 개요

제2절 장사시설 설치가능 지역

1. 상수원보호구역에서의 장사시설 설치

2. 개발제한구역에서의 장사시설 설치

3. 묘지공원에서의 장사시설 설치

4. 장사시설 설치의 이격거리

5. 신도시 개발시 공설화장장/납골시설 설치 의무화

제3절 장사시설 확충관련 지지기반

1. 장사시설 설치에 대한 민간투자 확대

2. 장사시설 설치절차 제도화

제4장 매장 및 묘지관련 제도개선

제1절 개인묘지 신고제도

1. 현황 및 문제점

2. 무연분묘 및 불법묘지 정비제도

3. 공설묘지 공원화 방안

제5장 화장 및 산골‧납골관련 제도개선

제1절 화장관련 제도

1. 개별화장

2. 화장장에의 시신안치실 설치

3. 화장시 환경친화적 관 재질 사용 권장 및 관 내부 물질 제한

제2절 산골관련 제도

1. “산골” 용어 정의

2. 산골방법 및 산골지역

제3절 납골관련 제도

1. 납골관련 용어 정의

2. 납골묘 설치기준 및 평장화

3. 사설납골시설 설치 및 운영주체

4. 재단법인묘지 내 납골시설 설치

5. 납골시설 사후관리

6. 납골시설의 사전매매 제한

제6장 장례식장관련 제도개선

제1절 인적 제도

제2절 장례식장 설치 및 운영관련 제도

1. 장례식장 설치기준

2. 장례식장 수급 및 운영

제7장 장사행정 효율성 제고관련 제도개선

제1절 장사시설에 관한 국민의식 개선

제2절 장사행정 조직 및 인력 확충

제3절 장사관련 중장기 종합계획 강화

제8장 장사제도 종합 개선방안

제1절 장사시설 인프라 구축관련 제도개선 방안

제2절 매장 및 묘지관련 제도개선 방안

제3절 화장과 산골 및 납골관련 제도개선 방안

제4절 장례식장관련 제도개선 방안

제5절 장사행정 효율성 제고관련 제도개선 방안

제9장 결론

 

참고문헌

 

부록

부록 1. 장사제도개선추진위원회 조직 및 활동보고

부록 2. 장사등에관한법령 개선방안

부록 3. 관계법령 개선방안

 

표목차

〈표 2- 1〉 장사제도 변천

〈표 3- 1〉 장사시설 설치지역 제한관련 법령

〈표 3- 2〉 용도지역별 장사시설 제한

〈표 3- 3〉 관계법령들에 의한 장사시설 설치제한 내용

〈표 3- 4〉 경기도지역 상수원보호구역

〈표 3- 5〉 상수원보호구역 내 장사사설 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 3- 6〉 일본 화장장 설치 및 관리 주체, 1995

〈표 3- 7〉 선호장례방법별 주거지 인근에 장사시설 설치에 관한 태도

〈표 3- 8〉 그린벨트지역에서의 장사시설 설치행위 제한

〈표 3- 9〉 전국 화장장 설치 지역 부지 성격 현황

〈표 3-10〉 개발제한구역에서의 장사시설 설치관련 개선방안:

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법

〈표 3-11〉 묘지공원에서의 장사시설 설치를 위한 개선방안: 도시공원법

〈표 3-12〉 공설 및 사설 장사시설의 이격거리 규정 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 3-13〉 신도시 개발시 장사시설 입지관련 개선방안: 택지개발촉진법

〈표 3-14〉 장사시설 설치에 대한 민간투자관련 개선방안:

사회간접자본시설에대한민간투자법

〈표 3-15〉 장사시설 설치 절차에 관한 개선방안: 국토의계획및이용에관한법률

〈표 4- 1〉 묘지설치 인허가제도 현황: 장사등에관한법률

〈표 4- 2〉 매장 및 묘지신고제도 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 4- 3〉 불법분묘 및 무연분묘 처리제도 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 4- 4〉 공설묘지 공원화 방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 1〉 개별화장 방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 2〉 화장장에의 시신안치실 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 3〉 매장용관과 화장용관의 화장 시 비교

〈표 5- 4〉 화장시 관의 재료 및 반입물질 규제에 관한 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 5〉 산골에 관한 정의 규정 방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 6〉 산골방법과 산골지역 및 기타 산골관련 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 7〉 납골관련 용어정의 방안: 장사등에관한법률

〈표 5- 8〉 독일의 장사시설 유형별 규격(최대기준)

〈표 5- 9〉 납골시설 설치기준 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5-10〉 납골시설(종교단체, 주식회사 등) 설치 및 운영관련 피해사례

〈표 5-11〉 납골시설 설치 및 관리 주체에 관한 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5-12〉 법인묘지 내의 납골묘 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5-13〉 납골시설 사후관리 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 5-14〉 납골시설 사전매매 제한 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 6- 1〉 장례전문인력 자격관련 개선방안: 장사등에관한법률

〈표 6- 2〉 장사시설 유형별 중요도

〈표 6- 3〉 장례식장 설치 및 운영관련 제도개선 방안: 장사등에관한법률

〈표 6- 4〉 장례식장 수급 및 운영에 관한 제도개선 방안: 장사등에관한법률

〈표 7- 1〉 장사등에관한법률 명칭 변경 방안: 장사등에관한법률

〈표 7- 2〉 지역이기주의 극복과 주민인센티브제 방안: 장사등에관한법률

〈표 7- 3〉 장사시설 중장기 수급계획 수립강화 방안: 장사등에관한법률

〈표 8- 1〉 장사시설 공급확충을 위한 제도개선 방안

〈표 8- 2〉 매장 및 묘지관련 제도개선 방안

〈표 8- 3〉 화장, 산골 및 납골관련 제도개선 방안

〈표 8- 4〉 장례식장 관련 제도개선 방안

〈표 8- 5〉 장사행정 효율성 제고를 위한 제도개선 방안

 

그림목차

〔그림 8-1〕 장사제도 종합 개선방안 모형

 

요약

 

Ⅰ. 서론

 

1. 연구배경 및 연구목적

 

□ 연구배경

— 최근 장사관행이 매장에서 화장으로 전환되고 있으나, 여전히 매장관행이 유지되어 묘지가 증가함에 따라 국토잠식 및 환경훼손의 주요 원인이 되고 있음.

— 최근에 들어, 사회 환경 및 의식의 변화로 인해 화장 후 납골하는 장법이 급격히 증가하고 있음 화장률은 1981년 13.7%, 1991년 17.8%, 2001년 38.5%, 2002년 42.6%(화장건수 146천기)으로 급증하고 있음. 최근 5년간 화장률은 평균 3.8% 포인트씩 증가하였으며, 향후 2010년경에는 73%에 이를 것으로 추정되고 있음.

— 이와 같은 화장 및 납골 경향의 증가에도 불구하고, 현재 우리나라에 설치‧운영 중인 화장장은 모두 공설로 46개소에 불과한 실정임.

□ 연구목적

— 이 연구는 현행 장사관련 제 문제점을 극복하기 위해 제도적인 개선방안을 마련하기 위한 것임.

• 친환경적이고 우리나라 실정에 맞는 장사제도를 모색함.

• 장사시설 확충 및 납골시설(납골묘, 납골당) 모형개발 방안을 도출함.

• 화장장, 납골시설 등 장사시설의 설치지역 제한을 완화하는 방안을 제시함.

• 장사등에관한법령 및 관련법령 개정(안)을 제시함.

 

2. 연구방법

 

□ 문헌고찰

□ 사례연구

□ 장사제도개선추진위원회 및 장사제도개선추진단 회의관련 연구 수행

 

Ⅱ. 우리나라 장사제도 변천과 외국의 장사제도

 

1. 우리나라 장사제도 변천

 

□ 변천과정

— 조선 초기 장사제도는 유교 가치관의 영향으로 화장을 금하고 매장을 지향하였으며, 묘지의 경우에는 사회계급에 따라 그 크기를 제한하는 등 검소한 장사문화를 조성하고자 하였음.

— 일제시대 장사제도는 식민지정책의 일환으로 조상 묘지를 훼손하여 민족의 자존심을 짓 밝는데 그 방향을 두었음.

— 해방이후 장사제도는 일제의 제도를 그대로 유지하였으나, 점차 국토이용 효율성보다 환경위생에 더 중점을 두었음.

— 2000년에는 현행 장사등에관한법률로 전문을 개정하였음.

— 현재 우리나라 장사제도는 장사등에관한법률에서 법 목적으로 규정한 공공복리, 보건위생 그리고 국토공간의 효율적 이용 등을 골격으로 하고 있음.

□ 장사제도 변천의 의미

— 가치관 내지 관습에만 의존하여 변화하였던 장사제도는 근대에 들어서면서 국가의 상위 목적에 따라 제도적‧행정적으로 규제를 가하는 형태로 변화하였음.

— 사회문화 및 인구학적 측면에서, 묘지를 돌볼 자손이 감소하고 또한 자손이 있는 경우에도 직장, 교통문제, 개인주의 등의 영향으로 정성이 점차 사라져, 결과적으로 많은 분묘가 방기되어 도시미관이나 자연환경 및 주민생활에 악영향을 미치고 있음.

— 사회환경의 변화와 함께, 합리적 사고관의 증가로 인해 장사에 관한 의식이 과거 매장위주에서 화장선호로 변화하고 있다는 점은 장사정책의 변화에 한 기제를 제공해 주고 있음. 

 

2. 외국의 장사제도

 

가. 장사법령 체계

 

□ 각국 법령 체계의 비교

— 우리나라를 포함한 외국의 장사관련 법령체계는 대체적으로 중앙정부(연방), 광역자치단체(주), 기초자치단체(시, 군 등) 그리고 이하 소규모 지방정부의 법령과 조례로 구성되어 있음.

— 장사에 관한 통합독립법 제정여부 그리고 하위법으로의 권한위임 정도는 국가마다 차이가 있음. 관련법령의 형태나 구성면에서도 차이가 있음.

— 장사에 관한 법령 체계가 통일되어 있든 아니면 개별적 법령에서 부분적으로 규정하고 있든지 법령 형태는 그 국가의 일반적인 법령 체계를 따른 것이며, 이는 오랜 역사성과 문화성을 가지고 있어 일률적으로 어느 방식이 우월성이 높다고 할 수 없음.

— 보다 중요한 관점은 내용적인 측면에서 장사에 관한 세부적인 사항들이 전체적인 법령체계 속에서 구체적으로 규정되어 있느냐 하는 점임. 우리나라의 경우 장사시설 및 장사서비스에 관한 규정들이 구체화되어 있지 못하여, 행정기관이나 민간이 적용에 있어서 상당한 어려움을 안고 있으며, 분쟁의 빌미를 제공하고 있다는 점에서 비교대상 국가들의 법령체계를 참고할 수 있음.

 

나. 장사행정 체계

 

□ 각국의 장사행정 체계

— 미국을 제외한 나머지 국가에서는 일정한 중앙부처가 장사행정을 총괄함.

— 장사관련 중앙정부 부처의 형태와 관계없이 장사행정의 주축을 지방정부(지방자치단체)에 두고 지방 실정에 적합하게 구현하려는 행정체계를 구축함.

— 각 국에는 장사행정 영역으로서 장사관련 민간단체들이 활동을 하고 있음. 이들 단체들은 장사관련 종사자뿐만 아니라 일반국민 그리고 정부를 대상으로 홍보, 훈련, 연구결과 제공 등 다양한 기능을 수행하고 있음.

 

다. 장사제도

 

1) 매장 및 화장 신고제도

 

□ 각국의 매장 및 화장 신고제도의 비교

— 일본에서 모든 사망은 시‧구‧정‧촌에 신고하여야 하나, 매‧화장허가증은 별도 절차로 진행됨. 유골매장을 위해서는 묘소이용을 신청하여야 함.

— 미국에서 사망신고서 내용은 사망에 관한 일반정보와 의료건강정보로 구분되며, 일반정보에는 매장 또는 화장에 관한 정보를 포함함.

— 영국에서 사망은 등록소에 5일 내에 신고 되어야 하며, 등록관은 원칙적으로 사망 등록시 매‧화장증명서를 발급함.

— 프랑스에서 사망은 발생 24시간 이내에 시청사무국에 신고해야 하며, 그 후에 매‧화장허가서를 발급 받게 됨.

— 스웨덴에서 사망증명서와 사망원인증명서는 사망 직후 지체 없이 의사에 의해 작성되어야 함. 사망신고가 완료된 후에 매‧화장증명서를 발급 받을 수 있으며, 매‧화장증명서를 화장장이나 묘지에 제출하지 않으면 시신은 매‧화장 될 수 없음.

□ 각국 제도의 특징

— 많은 국가들에서 사망신고와 매‧화장신고는 연계되고 있음.

• 연계체계 대부분은 사망신고기관(등록기관)에 사망신고를 한 후에 매‧화장허가서를 발급 받아 매장지 또는 화장장에 제출하는 것임.

• 우리나라와 같이 비교대상국가에서도 사망부터 매‧화장에 이르는 시간은 수일에 불과하므로, 우리나라에서 3일장의 이유로 사망신고와 매‧화장허가가 긴밀히 연계되지 못하는 점은 시사하는 바가 큼.

 

2) 장사시설 설치 및 관리관련 제도

 

□ 각국의 장사시설 설치 및 관리관련 제도의 비교

— 일본에서는 공익성을 제고하기 위해 지방공공단체묘지만을 허가함. 사설묘지로서 사원묘지는 묘지가 부족한 경우 허가하며, 영리법인에 대해 묘지사업의 허가를 인정하지 않음.

— 미국에서는 묘지 및 화장장 운영을 위한 허가조건으로 관리인(경영인)을 지정토록 하고 있음. 법적으로 묘지와 화장장은 주 정부로부터 면허받은 묘지지배인 또는 화장장지배인에 의해서만 운영 가능함. 화장장은 주 정부로부터 면허증을 받은 법인, 조합, 개인만이 운영이 가능함.

— 영국의 경우, 매장당국은 매장지나 묘지뿐만 아니라 화장장의 공급권한을 가지고 있음. 화장장은 거주지역으로부터 200야드 내, 간선도로로부터 50야드 내, 또는 매장지의 신성화된 장소에 설치되는 것이 금지되고 있음. 묘지의 제한거리는 폐지되었으나, 매장은 공공건물, 숭배 장소, 학교, 주거지, 공공간선도로, 거리, 도로, 혹은 자치구 내 장소로부터 100야드 내에 설치가 불가능함.

— 독일에서 매장묘지는 원칙적으로 해당 관청에서만 조성할 수 있고, 사설집단묘지 설치는 금지됨. 다만, 교회나 공동자치단체 등에서 비영리로 허가를 받아 별도 묘지를 조성하는 것이 가능함.

— 프랑스에서 공설묘지 설치와 관리 모두는 기초자치단체의 권한이자 의무로 되어 있음. 기초자치단체는 연간 사망자수를 추정하여 매장에 필요한 공간의 5배 이상 매장면적을 확보하도록 되어 있음.

— 스웨덴에서 매장지는 사망자의 시신이나 재를 보관하기 위해 적절히 조성된 구역이나 장소로서 교회묘지나 묘지구역, 회상숲(minneslund), 납골당, 납골함 보관벽 등으로 이용되는 장소로 정의됨. 묘지에는 회상숲 설치가 가능함. 화장장은 일반묘지 소유자(단체)만이 계획하고 소유할 수 있음.

□ 각국 제도의 특징

— 장사시설 설치와 운영은 크게 두 가지 유형으로 구분될 수 있음.

• 유럽국가 모형으로 모든 장사시설의 설치 및 운영에 관한 권한과 의무를 국가와 지방자치단체에 부여하는 것. 이는 유럽국가의 복지체계에 기인하는 것이라고 할 수 있음.

• 미국에서와 같이 민간 주도의 장사시설이 설치‧운영하는 것. 그러나 이 경우에도 장사시설 설치 및 운영에 관한 엄격한 조건을 부여하고, 감시하고 있음. 

— 일본의 경우에는 우리나라와 마찬가지로 장사시설 설치 및 운영의 주체로 공공과 민간 영역 모두를 인정하는 이른바 절충형 모형을 취하고 있다고 할 수 있음.

— 대부분 국가에서는 장사시설 설치 조건으로 일정한 시설이나 생활근거로부터 일정한 거리 규정을 두고 있음.

 

3) 시한부매장제도

 

□ 국별 현황

— 우리나라에서 2001년 장사등에관한법률 개정으로 도입하였음.

— 미국과 일본의 경우에는 시장경쟁주의 원리에 입각하여 제도적으로 시한부매장제도를 채택하고 있지 않으며, 다만 일부 시설에서 매장 또는 분묘사용의 기간을 부분적으로 제한하고 있음.

— 영국과 스웨덴의 시한부매장제도는 매장권과 관련하여 분묘의 사용기간을 제한하고 있음.

— 프랑스에서는 시한부매장제도로서 공설묘지 내의 매장 또는 납골묘지에 대해 일종의 행정계약으로 분묘점유지양도계약제도를 채택하고 있음.

— 독일의 시한부매장제도는 망자가 안식을 취할 최소한의 기간만을 보장하며, 이 기간이 경과한 유골을 이장하거나 납골당에 안치함.

□ 시한부매장 기간

— 영국의 경우 일률적으로 제한하기보다는 지역이나 시설에 따라 다르게 나타나고 있음. 즉, 묘지사용기한은 다른 유럽 국가들과 달리 99년 동안 임차가 가능토록 하였으며, 일부 묘지의 경우에는 50년, 75년, 100년으로 구분하여 임차할 수 있도록 하고 있음.

— 프랑스에서 양도허가기간은 과거 100년까지 허용되었으나, 현재로서는 임시분묘는 6년에서 15년 그리고 일반적으로 30년, 50년 등으로 구분하고 있음.

— 독일의 묘지사용기간은 시신이나 화장유골(납골)에 관계없이 망자의 연령에 준하여 규정하고 있음. 일반적으로 매장시한은 1세 미만 경우 6년, 10세 미만 10년, 10세 이상 20년, 관을 철이나 플라스틱으로 만들어 특별한 허가를 얻은 경우 30년임. 

— 스웨덴에서 매장권은 15년에서 최장 50년까지 임대될 수 있고, 일반묘지의 경우 영구적인 임대도 가능함. 특정한 임대기간이 결정되지 않았다면, 임대기간은 보통 25년이 됨. 기 설치 무덤에 새로운 매장을 하는 경우에는 최후 매장을 기준으로 25년 동안 임대됨.

 

4) 소비자 보호제도

 

□ 각국별 현황

— 일본에서는 장사시설의 도산이나 관리부실을 방지하기 위한 제도적인 장치로서 일종의 신탁기금제도 등은 없으며, 상시적인 사후감사제도(필요시만 수행)도 없음. 다만, 시설허가 조건으로서 재정적인 조건(경영자의 신용 등), 경영자의 적격성을 엄격히 심사하고 있음.

— 미국의 경우 소비자 보호에 초점을 두고 있음. 연방거래위원회 관장 장례규칙에서는 장례용품 및 서비스 공급자의 불공정 혹은 사기행위를 방지하기 위해 공급자는 구매자에게 장례용품 및 서비스 각각에 대한 가격정보를 상세히 제공하도록 규정하고 있음.

— 영국의 공정거래법에서는 거래‧직업협회로 하여금 영업규약을 준비하여 발표하도록 하는 의무를 규정하고 있음. 현재 장사산업계에서는 여러 영업규약들이 있으며, 이들은 전국장례지도사협회, 전국동맹개인장례지도사협회, 장례표준자문회의에 의해 출판되고 운영되고 있음.

— 독일에서는 소비자의 권리를 보장하기 위해 소비자보호센터를 두고 있음. 일반적으로 지방자치단체 내에 소비자보호원을 두고 있으며, 이를 통해 주민의 불합리한 대우에 대한 권리를 구제하고 있음.

— 스웨덴에 주민등록이 된 사람은 장례활동과 관련하여 매년 장례요금을 내야 함. 스웨덴교회에 속하지 않은 사람들은 콤뮨세금에 부가하여 장례요금을 내며, 스웨덴교회에 속하는 사람들은 원칙적으로 장례요금을 교회세에 포함하여 납부하여야 함.

— 프랑스에서는 가격공개주의 원칙을 채택하여 유가족 등 소비자들은 이들 장례업체로부터 원하는 장례절차에 대한 비용상세서를 요구할 수 있으며 기업체들은 유가족의 요청이 있을 경우에는 언제나 의무적으로 관련비용을 알려주게 되어 있음.

 

5) 환경보호제도

 

□ 국별 현황

— 일본에서는 최근 ‘화장장 배출 대기오염물질 삭감대책 지침’을 규정하고 있음.

여기에는 화장장 시설운영 기준, 연소설비 및 집진기 설치기준, 배출가스농도기준, 잔골회 및 집진회 처리기준 등이 포함됨.

— 미국에서 화장장 시설 기준은 자치단체별로 규정하고 있으나, 최근 시설기준의 강화 필요성이 제기되어 연방정부가 화장시설 배출기준을 준비 중에 있음.

— 영국에서는 1991년 2월에 국가화장지침이 공포되었음. 모든 화장장은 내무부장관 또는 환경부장관에 의해 임명된 사람에 의해 일정한 기준을 따라 검사 받도록 되어 있음.

— 프랑스에서는 화장증명서에 시신의 장신구나 기타 치장물 속에 인위적인 방사능 출현요인이 없다는 것을 반드시 명기하도록 하고 있음. 사망을 확인하는 의사들은 입관 전에 이러한 방사능 출현물질에 대한 사전조사를 의무적으로 완료해야 함.

— 독일의 지방자치단체는 자연환경 보호차원에서 시신의 자연스런 부패‧소멸을 유도할 뿐만 아니라 분묘와 비속 등의 규격과 재료를 엄격히 규정하고 있음. 관의 재료는 시신의 자연스러운 부패와 자연보호를 위해 엄격히 규정되어 있음.

— 스웨덴에서 주 정부는 건강증진과 관련하여 매장시 필요한 사항을 지시할 수 있음.

 

6) 님비대처 제도

 

□ 일본의 사례

— 일본에서는 장사시설 설치와 관련한 님비현상을 방지하기 위한 노력의 일환으로 매장,묘지등에관한법률에서는 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정‧공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 하고 있음.

— 님비현상 방지를 위해 장사시설 이용료에 시설입지지역 주민과 타 지역주민간에 차별을 두는 경우가 있음.

— 동경도에서는 2001년 1월 님비현상 극복을 위한 조항을 조례에 신설, 추가하였음.

 

7) 장례종사자 교육

 

□ 각국별 현황

— 미국에서 모든 장사관련 종사자는 자격증을 갖추어야 하며, 이를 위해 일정한 교육훈련을 받아야 함. 자격증 분류에 따라 교육 프로그램도 장례지도사 및 인턴, 방부처리사 및 인턴 그리고 자격증 유지를 위한 보수교육으로 구분됨.

— 프랑스에서 염사, 화장장 또는 (장례식장이 아닌) 영안실의 경영 등은 자유상업행위의 대상이 아니기 때문에 1995년 3월 21일 정부시행령 제 95-330호에 명시된 조건에 따라서 임명도지사가 발부한 사전사업허가를 갖추어야만 함.

— 스웨덴의 경우 민간단체를 중심으로 장사종사자에 대한 교육프로그램을 제공하고 있음. 대표적인 단체로 스웨덴교회묘지화장연맹은 교회나 시 위원회가 세운 화장장의 전 직원을 대상으로 훈련서비스를 제공하고 있음.

 

라. 외국 장사제도의 시사점

 

□ 시사점

— 중앙정부 소관 법령보다 지방자치단체의 법령에 장사행정의 권한을 대폭적으로 위임하고 있음.

• 이는 지방자치단체별로 지역사회 환경과 특질에 적합한 지방장사행정의 구현을 위한 것임.

• 지방자치단체의 법령체계는 구체적이고 포괄적이며 전문성을 띄고 있음.

• 우리나라의 경우에는 중앙정부법인 장사등에관한법률에 대한 의존도가 높고, 각급 지방자치단체에서는 조례 수준의 아주 기초적인 그리고 형식적인 사항만을 규정하고 있을 뿐임.

— 외국에서는 장사행정의 권한이 지방정부로 대폭 위임되어 지방자치단체에서 주도적으로 지역사정에 적합한 합리적인 장사행정을 구현하고 있음.

• 우리나라에서도 법령체계의 개혁뿐만 아니라 행정체계에 있어서도 지방정부의 권한을 대폭 강화하는 방향으로 개선되어야 할 것임.

— 외국에서 장사시설 설치기준으로 거리제한은 강조되고 있음.

• 우리나라에서도 거리제한을 적용되어야할 것으로 사료됨.

— 미국과 일본을 제외한 나머지 국가들에서는 시한부매장제도를 오랜 기간동안 도입하여 왔으며, 이미 제도적으로 정착되어 있음.

• 우리나라의 경우 이제 도입된 시한부매장제도의 성공적인 정착을 위해서는 관리시스템의 효율적 적용과 함께 신고제도가 현실화되어야 함.

— 외국에서는 장사시설 이용자, 즉 소비자를 위한 각종 제도가 강조되고 있음.

• 우리나라에서도 소비자 보호와 환경보호 차원에서 장사시설의 영속성 및 적합성을 유지하기 위해서는 묘지관리기금 등이 제도적으로 도입될 필요가 있음.

— 외국에서는 장사관련 환경보호를 위한 구체적인 기준과 제도를 적용하고 있음.

• 이는 현재 우리 사회에서 일고 있는 장사시설 설치에 대한 지역주민의 반대에도 한 대책이 될 수 있음. 따라서 모든 장사시설에 대해 환경에 유해한 요소를 연구하고, 이에 대한 대책을 제도적으로 규정할 필요가 있음.

— 최근 일본에서는 지역주민의 장사시설 설치에 대한 반대와 관련하여 일정한 절차와 기준을 법적으로 구체적으로 규정하고 있음.

 

Ⅲ. 장사시설 설치관련 제도

 

1. 개요

 

□ 장사시설의 설치를 제한하고 있는 법률로는 장사등에관한법률, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 도시공원법 그리고 도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관한규칙 등이 있음.

 

2. 장사시설 설치가능 지역

 

가. 상수원보호구역에서의 장사시설 설치

 

□ 현황 및 문제점

— 화장장 및 납골시설의 경우, 묘지와 달리 수질오염 문제가 없으나 과거 묘지및매장등에관한법률 규정을 그대로 적용하고 있음.

— 상수원보호구역에 기존의 사원, 개인, 가족, 종중‧문중의 납골시설만 허용(수도법 제5조제1항), 화장장과 집단납골시설 설치제한

• 대부분 지역이 상수원보호구역으로 지정된 지자체에서 화장 및 납골시설 설치 곤란.

□ 개선방안

— 기존의 사원 경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 문중‧종중의 납골시설만 가능하도록 한 것을 납골시설과 직접적 연관이 있는 ‘화장장’의 설치도 가능하도록 완화하고 묘지시설의 설치만 불가능하도록 해야 함.

— 상수도보호구역 지정의 목적을 감안할 때, 수질오염발생원에 대한 철저한 통제가 어느 정도 가능한 공설부문에 한해 허용하는 방안이 보다 바람직할 것으로 사료됨.

• 성묘철이나 화장시 유입인구에 의해 발생될 수 있는 쓰레기 문제는 하위법령인 시행규칙이나 지방정부의 조례 등을 통해 음식물 등 반입을 금지하여 해결.

• 대규모 시설 조성을 위한 절‧성토 등의 환경 훼손의 우려에 대해서는 사업부지 선정 시에 자연환경 훼손이 최소화되는 지형을 선정하고, 자연지형을 최대한 살려 환경친화적으로 조성하는 방법을 택하면 충분히 보완함.

• 이용객들로부터 배출되는 하수는 시설 내에서 완벽하게 정화처리하거나 전용하수관을 설치하여 지정된 하수처리 장소로 분리배출함.

 

나. 개발제한구역에서의 장사시설 설치

 

□ 현황 및 문제점

— 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한), 시행령 제13조(별표1)에서 공설장사시설 및 사설장사시설 중 사찰경내 납골당만 설치 가능.

□ 개선방안

— 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 등에서 규정하고 있는 장사시설의 설치제한 사항을 완화해야 함.

• 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류) 제1항에서 사설화장장 및 사설화장장과 병행하여 설치하는 장례식장 및 납골당의 설치를 가능하도록 함.

• 개발제한구역 대부분은 주거지로부터 상대적으로 거리가 멀어, 주민의 반대를 방지 또는 최소화에 유리함.

□ 기대효과

— 화장장 등 공급확충 가능.

— 주거지로부터 먼 지역에 장사시설 설치로 집단민원(님비현상) 해소에 유리.

— 부지비용 등이 상대적으로 저렴하여, 지방자치단체에서 시설공급 확충용이.

 

다. 묘지공원에서의 장사시설 설치

 

□ 현황 및 문제점

— 도시공원법 제2조 및 시행규칙 제6조제1항 제6호에서 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 이용자를 위하여 필요한 조경시설, 휴양시설, 편익시설과 기타 시설 중 장례식장, 납골당으로 규정하고 있음.

□ 개선방안

— 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 주로 묘지 이용자를 위하여 필요한 조경시설‧휴양시설‧편익시설과 기타시설로 장례식장과 납골당이 포함되어 있음.

• 기존에 설치된 묘지공원에 화장장과 납골당 이외의 납골시설 즉, 납골묘 등이 설치될 수 있도록 이들 시설을 추가할 필요가 있음.

• 시설의 설치주체로는 공공뿐만 아니라 민간부문도 포함되어야 할 것임.

— 이러한 개선은 묘지공원의 현대화 및 종합화를 통한 장사관련 주민복지를 향상시키는 데에 기여할 것임.

— 기존에 설치되어 있는 묘지공원 등의 환경을 정비하고 공원화함으로써 인근주민의 반대도 크지 않을 것으로 사료됨.

 

라. 장사시설 설치의 이격거리

 

□ 현황 및 문제점

— 현행법상 묘지는 도로, 철도, 하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 그밖의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 50m 이상이 떨어진 곳에 설치하여야 한다고 규정함.

— 묘지 설치 가능한 지역에 대한 행정적 판단과 현실적 어려움으로 묘지 설치제한에 대한 규정 준수와 개인묘지 신고에 대한 실효성 확보가 거의 이루어지고 있지 않음.

□ 개선방안

— 장사시설 설치 이격거리는 보건위생상 위해 방지를 위한 최소한의 규정으로 완화함.

• 묘지 설치에 대한 거리 제한은 인가가 밀접한 지역, 학교 등 공중이 수시로 집합하는 장소로 묘지 설치로부터 보건위생상 위해가 우려되는 지역에 한해 규정함.

• 화장장과 납골시설 설치에 대해서는 거리제한 규정을 적용하지 않도록 함.

— 이러한 제도완화는 묘지를 포함한 장사시설 설치의 현실성을 높여 불법묘지 양산을 막는 동시에 개인묘지 신고를 통해 장사법의 실효성을 확보하는데 기여할 것으로 사료됨.

 

마. 신도시 개발시 공설화장장과 납골시설 설치 의무화

 

□ 현황 및 문제점

— 최근 인구집중 등으로 신도시 개발이 늘어나고 있으나 주민 입주후 장사시설을 설치하기가 어려워 수급 불균형 문제가 발생하고 있음.

— 자신의 주거지 인근에 장사시설을 설치하는 경우 이해관계가 발생하여 적극적으로 반대하며, 시설 입지를 무산시키고자 함. 이러한 관점에서 사회적 이해관계가 형성되기 이전에 장사시설을 수요 발생지에 입지하게 하는 방안을 고려할 수 있음.

□ 개선방안

— 신도시에서의 주민 입주 이전에 도시기반시설이자 주민복지시설로서 공설장사시설 건립 의무화.

• 이를 위해, 신도시 개발 초기단계에서부터 화장장 및 납골시설 입지를 선정하여 주민 입주 전에 장사시설을 완공, 장사시설 인프라를 확충할 것을 택지개발촉진법에 규정함.

• 택지개발촉진법 시행령 제2조 공공시설의 범위에 공설장사시설을 추가함.

 

3. 장사시설 확충관련 지지기반 확보

 

가. 장사시설 설치에 대한 민간투자 확대

 

□ 현황 및 문제점

— 지방자치단체에서 화장장 등 현대화 및 공원화된 공설장사시설을 설치코자 하나, 재원부족 등으로 설치가 곤란하여, 공설시설 부족현상이 발생하고 있음.

— 현행 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 장사시설이 사회간접자본시설(SOC)로 지정되어 있지 않아, 민간부문에서의 공설장사시설에 대한 투자가 곤란한 실정임.

□ 개선방안

— 사회간접자본시설에대한민간투자법(SOC법) 제2조(정의)에서 민간투자관련 시설에 공설장사시설 추가 규정.

— 장사시설에 대한 민간투자의 허용을 보다 명확하게 하기 위하여, 장사등에관한법률 제12조(공설묘지 등의 설치)와 제14조에서도 별도조항을 신설하여 공설장사시설 설치비용을 민간투자법(SOC법)을 준용할 수 있도록 함.

— 실질적인 민간투자가 가능하도록 하기 위해서는 동 법에 의거하여 지방자치단체의 공설장사시설에 투자하는 사업시행자에 대해 지방자치단체의 권한위임사항으로 해당시설을 운영할 수 있도록 규정하는 것도 필요함.

 

나. 장사시설 설치절차 제도화

 

□ 현황 및 문제점

— 장사시설 공급확대의 가장 큰 걸림돌은 입지예정지역 주민의 반대로 설치가 어렵기 때문임(서울시 제2화장장 건립사례).

— 그럼에도 불구하고, 장사시설 설치와 관련한 지역주민의 반대에 대응할 수 있는 제도적 장치가 극히 미약한 실정임.

□ 개선방안

— 장사시설 설치절차 규정(장사등에관한법령에 신설)

• 국토의계획및이용에관한법률 제28조 및 동법 시행령 제22조의 주민 및 지방의회 의견청취에 관한 규정을 장사등에관한법률에서 장사시설에 적합하도록 구체적으로 규정하여 주민 등의 일방적 시설설치 반대 방지.

• 지방자치단체 등 장사시설 설치 주체는 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정 공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 함.

• 인근 주민은 장사시설 설치와 관련하여 이의가 있는 경우, 의견을 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장에 제출할 수 있으며, 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 정당한 이유가 있으면 시설설치 신청자에게 주민 등과의 협의를 실시하도록 할 수 있도록 규정함.

• 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 필요하면, 전문가에게 자문을 의뢰할 수 있도록 함.

• 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 협의과정 등을 거친 경우로서 인근주민 등의 의견이 현저하게 부당하다고 인정되는 경우에는 시설설치의 취지를 공포할 수 있도록 함.

 

Ⅳ. 매장 및 묘지관련 제도

 

1. 개요

 

가. 개인묘지 신고제도

 

□ 현황 및 문제점

— 개인묘지 매장시 매장신고와 묘지설치 신고를 각각 하도록 규정함(제8조및제13조제2항).

— 묘지이외의 장소에는 매장을 금지하고 있으며, 묘지설치 제제한지역과 거리제한 구역 규정이 현실적으로 적용하기 너무 까다로워 개인묘지 신고가 어려운 실정임.

• 기존 분묘들은 대부분 불법묘지인데 반해 신규로 조성하는 분묘에 대해서만 장사법을 적용하고 있기 때문에 신고를 기피하고 있음.

• 현행법상 묘지설치 가능 지역에 대한 현실적 확인이 어렵기 때문에 불법묘지를 양산하는 결과를 초래함(그린벨트, 거리 제한 등).

□ 개선방안

— 매장 및 개인묘지 설치 신고는 사망신고와 연계하여 운영하여야 하며, 신고 장소는 묘적부 관리상 매장지 관할 시군구에서 하는 방안을 마련함.

• 사망신고 서식에 매장 장소 또는 화장 장소의 기재 통해 매장신고서를 대체하고, 사망신고를 통한 일원화를 추구함.

— 사설묘지 설치 신고에 대한 실효성을 확보하기 위해 묘지 설치 지역에 대한 사전 확인작업을 실시하여 예고해 주어야 하며, 거리제한을 완화해 주어야 함.

— 분묘사용 및 설치신고 등 묘지행정의 전산연계 시스템을 통해 묘지실명제를 도입하고 사설묘지에 대한 철저한 사후적 관리를 도모함.

 

나. 무연분묘 및 불법묘지 정비제도

 

□ 현황 및 문제점

— 전국적으로 불법 및 무연분묘로 방치된 묘지에 대해 조사된 자료가 없기 때문에 실태파악이 전혀 되어있지 않음.

— 매장된 시체 또는 유골을 화장하여 일정기간 이를 납골할 수 있도록 함.

— 불법 및 무연분묘를 판단할 수 있는 기준과 정확한 실태파악이 전제되어야 장사법의 실효성을 확보할 수 있음에도 불구하고 일제조사를 실시한 적이 없음.

— 과거 관습적인 분묘기지권을 배제하고 불법묘지 및 무연분묘를 정비할 수 있는 명시적 조항과 개장명령에 대한 행정대집행의 근거는 마련되어 있으나 실질적인 재정지원 대책 등 구체적인 처리방법에 대한 규정 미비함.

— 무연분묘의 개장허가 관련 조항(법 24조, 시행규칙 15조)이 사유지에 설치된 분묘가 아닌 공설묘지 및 공공용지에 있는 무연분묘에 적용되는 것으로 해석되며, 유연 분묘와 무연분묘의 개념차이도 모호하여 현실을 반영하기에는 어려움이 많음.

□ 개선방안

— 불법분묘와 무연분묘의 정비는 사설묘지에 대한 신고의무와 무연분묘 처리에 대한 처리방법을 규정함.

• 기존 묘지에 대한 무연분묘 판정에 대한 기준을 설정하고 의무적으로 이장 및 개장을 통한 납골시설에 안치하도록 하며, 시‧군 단위로 분묘소재지, 면적 등을 일제조사를 통해 묘적부를 전산화하고, 이를 단계적으로 정비할 수 있는 방안을 마련해야 함.

— 묘지일제 조사는 무연분묘 및 불법묘지의 실태파악을 위한 목적을 가지는 바 전국적으로 통일된 실태조사 방법개발이 모색되어야 함.

• 묘지일제 조사는 전국적으로 동시적으로 실시하며, 묘적부상의 등록여부, 묘지설치허가 및 신고여부, 분묘의 설치 권한 등에 관한 사항을 규정함.

 

다. 공설묘지 공원화 방안

 

□ 현황 및 문제점

— 국가 및 지방자치단체는 화장 및 납골의 확산을 위한 시책을 강구‧시행하여야 한다고 규정하고 있어 기존 공설묘지 재활용을 통한 납골시설 공급 확충이 우선적으로 필요함.

— 공설묘지내의 무연분묘의 정비시 일반 국민들이 거부감 없이 받아들일 수 있는 행정대집행의 구체적인 방안이 마련되어 있지 못하여 민원이 제기됨.

— 지방자치단체가 직접 기존의 공설묘지를 공원화하기 위해서는 투자재원, 인력등 여러 가지 어려움이 예상됨.

□ 개선방안

— 공설묘지를 정비하기 위해 사설묘지에 대한 신고의무와 무연분묘 처리에 대한 처리방법을 규정함.

• 기존 집단묘지 내 무연분묘 판정에 대한 기준을 설정하고 의무적으로 납골시설에 안치하도록 함.

• 시‧군 단위로 분묘소재지, 면적 등을 기록한 묘적부를 정비하여 단계적인 처리방안을 마련해야 함.

— 지방자치단체가 직접 기존의 공설묘지를 공원화하기 위해 필요한 재정 확보를 위해 지원관련 규정을 둘 필요가 있음.

 

Ⅴ. 화장 및 산골‧납골관련 제도

 

1. 화장관련 제도

 

가. 개별화장

 

□ 현황 및 문제점

— 여러 개장유골들이 한번에 화장되는 경향이 있으며, 그로 인해 인간 존엄성이 손상되는 윤리적 문제가 발생하고 있음.

— 특히, 윤달이 들어 있는 경우 유족은 유‧무연과 상관없이 개장유골을 화장하고자 하나, 개장유골전용화장장이 없어 화장장에서 받지 않는 사례가 있음.

— 또한, 유족이 개장유골을 분리하지 않고 합동으로 화장하기를 원하기도 함.

□ 외국사례

— 영국의 경우, 관은 관속에 있는 시신 및 유골의 신원증명에 대한 적절한 상세항목을 반드시 부착하도록 함. 또한 화장하는 모든 관들은 개별적으로 화장하여야 하며, 개별적인 화장 유골용기에 담아지도록 하고 있음.

□ 개선방안

— 집단화장을 방지하고, 개별화장을 지향하기 위해서는 기본적으로 화장장 수급 및 지역간 화장장 배치의 균형화가 절실히 요구됨.

— 법령에서 시체가 아닌 개장유골을 화장방법을 인간(고인)의 존엄성을 고려하여 여러 개의 개장유골을 한번에 화장할 수 없도록 1구씩 개별적으로 화장하도록 하는 규정을 두어야 함.

— 기존의 화장로는 시체를 기준으로 하여 소량의 개장유골을 개별적으로 화장할 경우 효율성이나 경제성이 떨어지는 단점도 있음. 이를 보완하기 위하여 개장유골 전용 화장로를 설치‧운영할 필요가 있음.

— 기존 화장장의 경우 개장유골을 위한 전용화장로 설치는 공간적 문제와 재정적 문제를 초래할 수 있음. 따라서 기존 화장장에 대해 유골전용화장로 구비는 권장사항으로 정하며, 새로이 설치되는 화장장에 대해서는 유골전용화장로 구비를 의무사항으로 규정하는 방안을 고려할 수 있음.

 

나. 화장장에의 시신안치실 설치

 

□ 현황 및 문제점

— 대부분의 화장장에는 화장 전에 시신을 안전하게 보관할 수 있는 안치실(냉장실)이 없어, 화장예약제, 화장장 공급 부족 등으로 인해 즉시 화장이 이루어지지 못하는 경우 시신부패, 고인의 존엄성 훼손 등의 문제가 발생할 수 있음.

• 현재는 장의차 등에 임시 안치하고 있음. 

□ 외국사례

— 미국 캘리포니아주 등에서는 방부처리 되지 않은 시체를 화장 전에 일정 온도(예: 50°F) 이하의 안치실에 보관토록 함.

— 영국의 경우, 장례식장에 시신이 도착하면 바로 적정온도를 유지하는 안치실(냉장실)에 보관하도록 함.

— 일본의 경우 화장장에 시신안치실, 해부실 설치를 규정함.

□ 개선방안

— 화장 전 시신을 위생적이고 안전하고 보관할 수 있도록 하여 시신의 부패 방지 및 존엄성 고려 등을 위하여 화장장에 시신안치실 설치를 의무로 규정함.

— 기존에 설치된 화장장의 경우, 예산확보 곤란, 기존 화장장 공간(부지) 내 건축곤란 등으로 인해 시신안치실의 신규설치가 곤란할 경우가 발생할 수 있음.

• 화장장 공급확충의 일환으로 화장장 설치 및 관리자의 부담 경감을 위해, 시신안치실에 대한 구체적인 설치기준은 정하지 않고, 설치 및 관리자의재량으로 하도록 규정함.

 

다. 화장시 환경친화적 관 재질 사용 권장 및 관 내부 물질 제한

 

□ 현황 및 문제점

— 화장시 배출되는 물질 대부분은 시신에서 나오기보다 관(관 두께, 칠, 접착제 등)과 관속에 포함되어 있는 물질들로부터 발생하는 오염물들임.

• 특히, 관의 두께, 외관 칠, 접착물 등이 과다한 경우 환경오염 발생 정도가 높고, 화장시간 연장 및 연료 증가 등 비효율성 측면이 높음.

— 화장용관은 환경적 측면에서 매장용관(과다 표면 칠이나 접착물)보다 관으로부터 연소되어 나오는 유해물질(일산화탄소, 질소산화물, 황산화물 등)을 감소시키는 효과가 있음. 또한, 화장용관은 매장용관보다 화장시간을 단축시키고, 연료비를 절감시키며, 관구입비를 감소시키는 등의 경제적 효과가 있음.

— 우리나라에서는 현재 화장장에서 화장시 매장용관과 구별하여 화장용관을 사용하도록 하는 규정을 두지 않고 있음. 또한 관속에 고인의 유물 및 부속물 등을 확인하는 절차 없이 화장을 하고 있음.

□ 외국사례

— 영국, 스웨덴의 경우 환경오염방지를 위해 일정한 재료로 만든 화장용 관만을 이용하도록 규제하고 있음.

— 일본의 경우, 화장되는 관은 나무나 기타 지방자치단체가 인정한 재료로 제작되어야하며, 관 속에 유리, 금속물질 등의 유물을 넣지 못하도록 규제하고 있음.

— 미국의 경우 어떤 시신도 맥박 조절기나 어떤 위험한 부착물이 있는 상태로 화장되는 것을 금지하고 있음.

□ 개선방안

— 화장시 환경오염 발생을 최소화하기 위하여, 그리고 화장관련 비용을 절감시키기 위하여 환경친화적 적한한 관 재질 사용 권장과 기타 관 내부에 반입하는 물질을 규제하도록 함.

• 화장시 관 내부에 포함되는 것이 금지되는 물질들을 규정하여, 유족 및 장례업자 등이 따르도록 함.

• 화장장 관리자는 환경친화적 적합한 재질로 만든 관의 사용 권장‧홍보 및 화장 전 관 내부에 반입물질을 규제하는 의무사항을 규정하도록 함.

 

2. 산골관련 제도

 

가. 산골관련 용어정리

 

□ 현황 및 문제점

— 화장수요 증가로 인한 화장유골 안치시설은 대부분 납골시설에 한정되어 있어 그 외에 다양하고 환경친화적인 안치방법 및 시설 등에 관한 국민적 욕구가 증가하고 있음.

— 현행 법령에서는 화장장 및 납골시설 설치기준에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 장소를 마련하여야 한다는 규정만 두고 있음. 산골에 대한 용어정의, 산골방법 및 산골장소에 관한 기준의 구체적인 규정이 없는 상태임.

— 화장한 유골을 산, 강(호수) 및 바다에 뿌리는 경우 미관상 위해가 되는 문제가 발생함.

— 화장한 유골을 땅에 묻는 경우, 현행법상 “매장”과 혼돈되어 있으며, 산골이라는 명칭으로 봉분이나 납골시설을 설치하는 경우, 매장묘지와 납골묘 등과의 구별이 어려워 법 적용 곤란

□ 개선방안

— 장사등에관한법률 제2조(정의)에 산골에 관한 정의를 추가함.

• “산골”은 화장한 유골을 용기를 사용하지 않고 땅에 묻거나 뿌리는 것을 말함.

 

나. 산골방법 및 산골지역

 

□ 현황 및 문제점

— 현행 법령에서는 화장장 및 납골시설 설치기준에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 장소를 마련하여야 한다는 규정만 두고 있음.

— 화장유골을 산과 논밭, 강 및 바다에 아무렇게 뿌리는 경우 미관상 위해가 되는 문제가 발생함.

• 화장장 인근에 마구 뿌리는 경우 민원이 발생할 소지가 있음.

□ 외국사례

— 일본(관동지구)에서 산골은 해안선으로부터 20km 이상 떨어지고 어장, 낚시터, 해상교통의 요지가 아닌 곳에서 가능

— 중국에서는 화장유골을 경작지가 아닌 땅에 깊이 묻고 기념나무를 심어 숲을 조성하는 수장(樹葬)을 권장하고 있음. 상해시에서는 해양산골전담기구를 두어 등록 후 해양산골 참여가 가능하도록 규정하고 있음.

— 미국 캘리포니아주에서 산골은 산골금지지역이 아니거나 재산권자 또는 관리기관이 허가한 곳, 공설묘지 내 산골공원(Scattering garden), 해안으로부터 500야드 이상 떨어진 바다 등에서만 가능하며, 내륙 호수나 개천 및 교량이나 부두에서의 산골은 금지하고 있음(공중보건법 제7117조).

— 영국에서 해양산골은 농수산부 소속 해양환경보호청 특별허가 후 가능.

— 프랑스에서 산골의 법적 기준은 다음과 같음.

• 개인이 소유하는 곳에서는 뿌릴 수 있음. 

• 공공시설 지역에는 뿌릴 수 없음.

• 해안선 일정한 거리에 떨어져야만 뿌릴 수 있음.

— 스웨덴 우드랜드의 법적 기준은 다음과 같음.

• 산골방법으로 유골함을 묻거나 유골은 숲에 뿌림. 유골함을 묻는 경우 약 20cm 깊이에 묻음. 유골함은 생물학적 분해가 가능하여야 함.

□ 개선방안

— 산골을 품위 있는 장제방법으로 유지하기 위해 규제보다 제시하는 방향으로 개선하여 산골관행이 위축되지 않도록 함.

— 산골장소로는 포괄적으로 지역을 제한하기보다 일정한 지역에 한해 금지하는 방법으로 규정하도록 함.

ⅰ) 상수원보호지역 등 보건위생 및 미관상의 문제가 발생할 심각한 우려가 있다고 지방자치단체장이 정한 지역.

ⅱ) 공공시설이나 학교, 주거지역 등과 가까운 지역.

— 산골에 대한 규정을 두는 경우, 장사등에관한법률 조항 중 제4조에서 국가 및 지방자치단체의 책무로서 산골의 확산을 위한 시책을 강구하도록 추가함.

— 지방자치단체 의무조항으로 공설산골시설 설치를 추가로 규정함.

— 유택동산등 집단산골과 관련하여, 만장시 사후적으로 처리하는 규정을 둠.

 

·3. 납골관련 제도

 

가. 납골관련 용어 정의

 

□ 현황 및 문제점

— 현행 장사등에관한법률 제2조와 시행령 제2조에는 납골시설에 관한 용어 정의가 되어 있음.

• “납골”이라 함은 유골을 납골시설에 안치함을 말한다.

• “납골시설”이라 함은 납골묘‧납골당‧납골탑 등 유골을 안치(매장을 제외한다)하기 위한 시설을 말한다.

— 시행령 제2조에서

• “납골묘”라 함은 분묘, 그 밖의 형태로 된 것으로서 납골당 및 납골탑외의 납골시설을 말한다.

• “납골당”이라 함은 건축법 제2조제1항 제2호의 규정에 의한 건축물인 납골시설을 말한다.

• “납골탑”이라 함은 탑의 형태로 된 납골시설을 말한다.

— 그러나 현행 법령에서는 유골과 납골시설의 개념이 모호하여 법 적용 상 혼란과 민원 발생을 야기함.

• 분묘는 매장시설이며, 납골묘는 납골시설임에도 유골을 땅에 묻을 경우 분묘와 납골묘의 개념이 명확하게 구분되지 않아 설치기준 등 법 적용의 혼란을 야기함.

• 현행 공설 납골시설에서 제공하고 있는 옥외 벽식 납골시설 등 다양한 형태의 납골시설에 대해서는 법 적용이 모호함.

• 유골의 경우 화장한 유골과 화장하지 않은 개장유골을 구분하지 않음에 따라 납골의 대상과 방법이 명확하지 않음.

□ 개선방안

— 법(제2조) 및 시행령(제2조) 조문에 납골 및 납골시설에 대한 정의를 개정.

• 납골은 “유골을 납골시설에 안치함을 말한다“ 고 한정적으로만 정의할 것이 아니라 시체 또는 화장하지 않은 유골을 입관하여 매장하고 지상에 봉분을 설치한 경우를 제외하고는 나머지를 납골 범주에 포함시킴.

• 납골시설 정의에서 분묘와 납골묘를 구분하고, 옥외 벽식 납골시설 등 화장한 유골을 안치하기 위한 다양한 납골시설을 명확하게 정의함.

 

나. 납골묘 설치 기준 및 평장화

 

□ 현황 및 문제점

— 현행 법령에서 묘지에 대한 설치기준은 있으나 납골시설의 설치기준이 규정되어 있지 않아, 묘지보다 더 심각한 폐해를 발생시킬 우려가 있음.

— 사설납골시설의 경우 소비자의 선호에 부합하여 영리를 추구하기 위해 과다한 석물사용, 대규모화 등 폐단이 발생하고 있음.

— 이로 인해 소비자의 경제적 부담 증가, 자연환경 파괴, 사회적 위화감 조성 등 사회적 문제를 발생시킬 우려가 있음.

• 특히 납골묘의 경우 묘지와 마찬가지로 무연고화 되고 관리가 미흡할 가능성이 높음.

□ 개선방안

— 납골시설이 자연친화적으로 설치되어, 환경 문제를 최소화하기 위해 납골시설을 평장으로 설치하도록 권장함.

• 납골묘의 형태는 지상돌출형 보다는 평장형으로 권장하며, 소형화를 통한 설치가 용이한 규격을 제시함.

• 납골묘의 재료는 화장 유골을 안전하게 보존하며, 납골시설의 본체를 유지할 수 있는 자연친화적 재료를 통한 모형을 개발하는 것을 원칙으로 함.

• 납골시설은 유형별, 종류별 규격기준을 마련하고, 장식용 석물사용을 분묘설치기준의 수준으로 제한하여야 함.

— 그 방법으로 지방자치단체에서 공설묘지 재개발 또는 신규부지를 이용하여 공설납골시설을 건립하는 경우로서 평장형 납골시설을 도입할 경우에 국가에서 일정부분을 지원(또는 추가 지원)할 수 있도록 규정함.

— 사설 집단납골시설의 경우에도 평장형으로 건립하는 경우 일정한 지원(융자 등)을 할 수 있도록 규정하는 방안을 고려함.

 

다. 사설납골시설 설치 및 운영주체

 

□ 현황 및 문제점

— 사설납골시설을 설치‧관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설화장장 또는 사설납골시설을 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 함.

— 현재 공설 납골시설의 공급이 절대적으로 부족한 실정이고 대다수의 지방자치단체 경우 투자재원 부족과 민원 발생 등으로 선출직 자치단체장의 소극적 대처하고 있음.

• 서울에서는 공설 납골시설 공급확대의 어려움을 겪고 있으며, 2003년 5월 이후 서울시 공설 납골시설은 일반시민의 이용을 제한하고 있음.

— 현행 사설납골시설 설치주체에 종교단체를 예외로 하고 있어 재단법인을 설립하여 운영하는 시설은 거의 없음(경기도 1개소에 불과함).

• 현행 대규모(10,000기 이상) 사설 납골시설은 종교단체가 90% 이상이며, 개인 또는 주식회사로 운영하고 있음.

• 사설납골시설은 신고만으로 설치관리가 가능하여 부실공사와 사후관리상의 어려움이 발생하고 있음.

— 사설 납골시설의 지나친 영리위주 경영 및 신뢰도 저하 비싼 이용료(공설의 5~10배) 부과로 이용자 부담 과중 단기 위주의 수익성 추구로 관리부실 초래예상되며, 종교적 목적과 공익성보다는 상업적 이윤 추구를 목적으로 하여 경제적 부담과 사후관리 부실 및 영속성을 확보할 수 없어 소비자의 피해가 발생함.

• 사설납골시설의 부실운영은 추후 지방자치단체의 부담으로 전가될 우려 내재하고 있음.

• 납골시설 설치를 재단법인으로 국한함으로써 불법적인 사설 납골시설이 난립하게 되고 이로 인한 사회적 폐해가 발생하고 있는 것임.

— 따라서 공설 납골시설의 공급부족과 사설 납골시설의 난립, 특히 종교단체를 위장한 납골시설 운영의 사회적 폐해 방지하고 공익성, 건전성, 영속성을 확보하기 위해 종교법인 과 특수공공법인의 진입장벽 완화할 필요성이 있음.

□ 외국사례

— 일본의 장사시설은 영속성, 비영리성, 필요성이라는 3대원칙 하에서 주로 지방자치단체의 위임사무로 되어 있음.

• 그 배경에는 묘지 등 장사시설의 경영이 공익성을 가져야 하며, 지방마다 다른 풍습, 관습, 종교, 지리적 조건 등 다양하여 중앙정부에서 일률적으로 기준을 적용하기 곤란하고 특히 허가사무의 운영사무는 지방자치단체의 판단에 위임하는 것이 합리적인 것으로 판단.

• 이러한 취지에 따라 현재 장사시설 설치 및 관리에 대한 기본적인 내용은 묘지, 매장 등에 관한 법률에 규정되어 있고, 구체적인 사항 들은 도도현부조례에 규정되어 있음.

• 일본의 후생 노동성은 1968년부터 현재에 이르기 까지 장사시설(묘지, 납골당, 화장장) 인허가의 기본방침으로 민간 경영을 억제하고 공영을 원칙으로 하고 있음.

• 장사시설의 경영주체는 원칙적으로 지방자치단체 공설시설에 한하고, 지방자치단체의 재정이 열악한 경우에는 예외적으로 장사시설 수요의 효율적으로 대처하기 위해 종교법인과 공익법인 등에 한해 허가해 주는 방침을 유지하고 있음.

• 현재 장사시설의 경영주체는 지방공공단체를 원칙으로 하며, 지방자치단체뿐 만 아니라 공익법인과 종교법인을 포함함. 특히 종교단체가 묘지경영에 참여할 경우 종교법인 법에 의한 종교법인이어야 하며, 종교 활동의 일환으로 참여할 수 있으며, 회계 상 종교법인 회계와 구별되는 특별회계로서 수지를 명확하게 하도록 소관청에 의한 지도를 받아야 함.

• 종교법인은 묘지경영에 필요한 재정과 조직체계를 갖추고 있어야 하며, 영리기업이 종교법인의 명의를 차용한 경우에는 인정받지 못함.

— 독일의 경우는 묘지를 공법적 관리대상으로 규정하여 모든 장사시설은 지방자치단체 조례에 의해 운영되는 공공시설임.

• 약 32,000개소의 지방자치단체 또는 교회에서 운영하는 공원묘지의 유형에는 병렬식 묘지, 병렬식 납골묘지, 선택적 묘지, 선택적 납골묘지로 구분됨.

— 선진국에서는 묘지를 포함한 장사시설은 공익성이 강조되기 때문에 지방자치단체에서 공설시설로 운영하거나 민간이 운영할 경우 제한적으로 재단법인과 종교법인 또는 공익법인이 운영함으로써 비영리성, 신뢰성과 영속성 등을 확보하고 있음.

□ 개선방안

— 사설납골시설의 공익성, 건전성 및 영속성 확보 위해 공공성 가진 단체의 진입장벽을 완화하도록 함.

• 종교단체의 경우는 종교관련법인으로 운영에 참여하도록 하며, 재단법인 이외의 납골시설 설치 운영을 목적으로 한 공공법인도 납골시설 설치 및 운영사업에의 참여가 가능하도록 하여 영속성을 보장하도록 함.

 

라. 재단법인 묘지 내 납골시설 설치

 

□ 현황 및 문제점

— 매장 및 묘지등에 관한 법률에 의해 허가 조성된 재단법인 묘지에서는 정부의 권장에 의거 납골묘 시설을 병행하여 왔으나 법시행 이후 허가, 조성 완료된 법인묘지에 대하여도 시행규칙 제7조에 의한 납골묘 설치신고 및 이행통보 절차 등에 관하여 감독기관의 해석에 따라 현실에 맞지 않는 절차를 요구함.

• 법 시행 이전에는 기존매장묘지에 납골시설을 병행설치하여 토지를 효율적으로 활용하도록 하는 사례가 있었으나 현행법상 납골묘 설치신고 절차에 관한 규정으로는 일선감독기관에서 허용하지 않고 있어 행정기관과 재단법인간의 업무 혼선과 사용권을 가진 이용자들의 민원이 야기됨.

□ 개선방안

— 장사등에관한법률 시행 이전에 이미 묘지로 조성, 준공 허가된 묘역에 대하여는 납골묘 설치 후 신고 (제32조의 보고사항)로 갈음하거나 시행규칙 법인 납골묘 설치기준의 법조항 또는 경과규칙으로 명시하여 집단묘지 내 납골묘 설치가 지방자치단체에 따라 법 적용의 혼선이 없도록 해야 함.

— 장사등에관한법률의 시행 취지에 맞게 화장 납골을 장려하고 국토이용의 효율성을 제고하기 위하여 재단법인 묘지 내 납골시설을 원할 경우 가능하도록 관련규정을 명시할 필요가 있음.

• 기존 묘지구역 내에 무리한 납골묘 등의 건립으로 인해 발생될 수 있는 피해를 최소화하기 위하여 시설안전 설치에 대한 규정은 준수되도록 함.

 

마. 납골시설 사후관리

 

□ 현황 및 문제점

— 법인묘지 및 법인 납골시설은 자연재해 발생(산사태, 홍수, 지진 등)과 사후관리에 대한 제도적이 뒷받침이 전무한 실정이며, 재해 발생시와 긴급 복구에 필요한 재원 확보가 어려운 실정임.

— 영세한 사설 법인묘지 및 납골시설의 경우 부실공사 또는 과실에 의한 훼손‧유실과 자연재해의 불가항력적인 사유로 피해를 당하는 사례가 늘어나고 있지만 원상복구에 대한 제도적 장치가 전무한 상태임.

— 법인묘지의 경우 영리추구를 위하여 붕괴‧침수의 우려가 있는 지역에도 분묘 또는 납골시설을 설치하고 방재시설을 제대로 하지 않은 결과, 계속적인 대규모 묘지 및 납골시설 유실사태가 발생하여 충분한 재원확보가 필요함.

— 재해발생시 또는 만장이후 사후 관리를 위한 공동관리 기금 적립 및 사용방법이 규정되어 있지 않아, 유족과의 마찰은 물론 사회문제로 대두되고 있어 이에 대한 대책이 절실한 실정임.

□ 외국 사례

— 일본의 경우 장사시설 경영의 기본원칙은 영속성, 비영리성, 필요성이라는 3대 원칙에서 출발하고 있음.

— 미국에서는 장사시설의 이용자를 보호하기 위해 영속성을 강화하는 다각적인 장치를 두고 있음.

• 예를 들어, 묘지 분양 시 일부 금액을 영구묘지관리기금(Endowment carefund 또는 care and maintenance trust fund)으로 조성하는 한편, 사전분양 시계약금의 일부를 지방자치단체에 납부토록 하여, 이들 기금을 활용하여 시설의 적자 또는 파산시 지원함으로써 장사시설이 안정적으로 운영될 수 있도록 보장하고 있음.

□ 개선방안

— 장사시설 이용자의 피해를 최소화하기 위해서, 장사시설 설치 시 일정금액을 기금으로 내어 별도로 기금을 운영하도록 하거나 또는 장사시설을 이용하는 이용자와 계약을 할 경우 총 사용료의 일정금액을 지방자치단체에게 납부하도록 하여 가칭 “장사시설 운영위원회”를 만들어 지역 내의 장사시설을 관리할 수 있도록 하는 방안을 적극적으로 검토하여야 함.

— 법인설립 허가시 장사시설 규모에 따라 재해보험가입을 의무화하여 자연재해 발생에 대비하도록 함.

— 묘지 또는 납골시설 등 장사시설의 영리성 추구로 인한 도산 또는 관리 부실을 방지하기 위해 상시적인 사후감리제도와 관리운영의 건전성을 확보하기 위해 관리기금 적립을 제도화하여 소비자들을 보호할 필요가 있음.

 

Ⅵ. 장례식장 관련 제도개선

 

1. 인적제도

 

가. 장례전문인력

 

□ 현황 및 문제점

— 매년 약 24만 사망자의 시신위생처리(염습)가 장례식장에서 이루어지고 있음.

현재 장례식장은 약 600개소, 종사인력은 2,400여명으로 추정되고 있음.

— 최근에 들어, 건강이란 개념의 초점이 육체적, 사회적 안녕보다는 정신적 안녕을 중요시 여기고 있음(예: 지하철 자살로 인한 운전사의 정신적‧심리적 장애발생).

— 지금까지는 국가에서 인정하는 객관적이고 공신력이 없는 상태에서 누구나 장례업무를 수행할 수 있어 우리나라의 전통적이고 관습적인 장례절차 및 의례를 고려하지 않고 종사자의 비체계적이고 불충분한 지식 및 기능의 의해 이루어져 유족에게 많은 불만을 야기하고 있음.

— 인간의 존엄성과 보건위생적인 측면에서 시신의 위생처리는 단순한 시신처리방법이 아닌 고인의 존엄성을 부여하는 동시에 시신위생처리를 담당하는 종사자, 나아가서 유족 및 문상객의 보건위생을 예방할 수 있는 전문자격제도가 필요하다고 하겠음.

□ 외국사례

— 미국의 경우, 사망부터 매‧화장에 이르는 장례의 전 과정에서 장례서비스 종사자가 중추적인 역할을 수행하고 있음.

• 장례서비스 종사자로 장례지도사(Funeral Director), 방부처리사(Embalmer) 등이 있음. 장례서비스 종사자는 주 정부로부터 자격증을 받아야 하며, 장례지도사 자격을 가진 자만이 장례활동 장소나 시설을 개설하거나 유지할 수 있음.

• 특히, 고인의 존엄성과 시신의 부패방지를 위하여 시신위생처리 전문자격제도를 두고 있음.

— 일본의 경우 장례서비스 종사자의 전문적 인력양성을 위하여 국가에서 인정한 “장례전문가” 국가공인자격제도를 실시함.

— 프랑스의 경우, 부정, 부패범, 사기범, 분묘파괴범, 개인파산자 등의 경범과 전과자들은 장례전문직업인으로서 자격을 갖지 못하도록 명시하고 있음.

□ 개선방안

— 장사등에관한법률에 국가자격제도를 도입함.

• 장사등에관한법률에서 장례식장 등에서 시체의 위생적 처리를 담당하는 자는 보건복지부장관이 인정한 일정한 자격을 갖춘 자가 할 수 있도록 규정.

• 장례식장 영업자와 종사자는 장례서비스의 전문지식과 자질향상을 위하여 정기적인 교육 및 훈련과정을 이수하도록 함.

 

2. 장례식장 설치 및 운영관련 제도

 

가. 장례식장 설치기준 및 수급 및 운영

 

□ 현황 및 문제점

— 별다른 규제사항이 없는 관계로 장례식장이 매우 급속하게 무분별하게 증가하고 있어 수급의 불균형 문제가 발생하고 있음.

• 연도별 장례식장 추이를 보면, 1995년 321개소, 1998년 380개소, 2000년 465개소, 2002년 579개소, 2003년 623개소임.

• 일반적으로 장례식장 이용일수는 평균 2일로 빈소 당 이용회전율을 고려하여 연중 평균 사망자는 673명으로 빈소의 적정 수요는 1,616개임. 그러나 현재 장례식장에 설치 운영 중에 있는 빈소수는 3,113개로 약 100% 포인트 공급과잉된 상태임.

• 장례식장의 불균형한 수급, 즉 공급과잉으로 인하여 장례식장의 시장질서를 파괴시켜, 결국 서비스의 질을 떨어지는 결과를 초래해 국민에게 양질의 서비스를 제공하지 못함. 

• 특히, 의료기관들이 수익성을 고려하여 장례식장 설치에 과잉 투자로 의료기관 정체성 및 역할을 상실하고 있음.

— 장사법의 궁극적인 목적 중 보건위생적인 측면을 고려한다면, 다른 장사시설보다 장례식장이 가장 중요시함에도 불구하고 이에 대한 관심과 예방대책이 미흡한 상태임.

• 시신의 위생처리 장소로 위생처리시 발생하는 감염성폐기물 발생 및 장례식장 실내 대기오염물질(결핵보균자 공기비말)로 인한 유족 및 문상객의 감염폭로 위험성 잠재되어 있음.

• 년 사망자가 약 24만 명으로 사망시 대부분 장례식장을 거치게 되며, 장례식장을 이용하는 수는 고인 1명당 유족 및 문상객을 약 100명으로 계산해도 년 장례식장 이용자는 약 2400만 명으로 추정되며, 이로 인한 공중위생감염 우려

— 대다수의 국민들은 장례식장에 대한 부정적이고 불공정한 인식이 팽배되어 있으며, 이용자의 불만분쟁의 민원이 가장 많은 곳이 장례식장임.

• 정기적인 장례식장에 대한 부정적인(폭리, 부조리, 위생상태 등) 언론보도에도 불구하고 이에 대한 제도적 장치가 없는 관계로 관할 담당 공무원들의 제재하거나 개선할 만한 근거가 없는 상태임.

□ 외국사례

— 대부분의 선진국의 경우, 장례식장은 별도로 분리된 장소가 아닌 종합장사시설의 한 부분으로 분류되어 있음.

— 미국의 장례식장(Funeral Home) 운영은 장례지도사 등 국가나 주에서 인정한 자격이 있는 자 만이 할 수 있어 영업등록제도를 실시하고 있으며, FTC(공정거래위원회)에서 장례식장에 대한 소비자 입장에서 엄격한 규제를 규정하고 있음.

— 프랑스의 경우, 장례식장 경영 또는 종사는 자유상업행위가 아니며, 1995년 정부시행령에 의거하여 임명도지사가 발부한 사전사업허가를 받도록 하고 있음.

□ 개선방안

— 장례식장업을 신고제로 전환하고 설치기준 강화함.

— 신고제로 전환하는 경우로서, 관할 시장‧군수‧구청장은 관할 내의 장례식장의 보건위생 및 운영관리 상황을 파악 및 시설 등을 점검하기 위하여 매년 반기별로 장례식장을 방문하여 지도‧감독하도록 함.

— 장례식장 사업주 및 종사자의 정기적인 보건위생 교육 및 관련 법 제도에 관한 교육을 실시함.

— 시신의 감염성 전염 등의 보건위생 방지를 위한 구체적인 장례식장 설치기준을 마련함.

• 시설물 형태 및 내‧외장재는 적정한 채광 및 조명시설을 갖추고 경건한 분위기를 유지• 방습‧방충‧환기‧냉난방 등 보건위생상 위해를 방지를 위한 시설을 갖추어야 함.

• 장례식장에는 관리사무실, 빈소, 접객실, 안치실, 염습실, 유족참관실, 장례용품 전시실 등 그 밖의 필요한 시설물과 주차장을 마련하여야 함.

• 안치실과 염습실은 질병감염의 우려가 있으므로 실내공기 환기시설 및 상‧하수도시설을 갖추어야 함.

• 유족참관실은 유족이 경건한 분위기에서 참관할 수 있도록 유리 칸막이로 염습실과 분리된 공간을 설치하여야 함.

• 시신의 위생처리시 종교단체 기타 시설 등에서 영업을 목적으로 하지 않은 경우에도 보건위생 등 고려, 위 기준 적용함.

 

나. 장례식장 수급 및 운영

 

□ 현황 및 문제점

— 2003년 말 기준으로 전국에 장례식장은 623개가 설치되어 있으며, 이 중에는 의료기관 부속 장례식장은 502개, 전문장례식장은 121개가 포함되어 있음.

— 현행 장례식장 임대료의 산정기준방법은 대부분 장사등에관한법률 제25조제3항에 따른 산정기준을 따르지 않고 공정거래위원회에서 정한 장례식장 표준약관의 규정에 따라 산정기준을 따르고 있음.

• 장례식장 임대료 산정기준은 사용자와 이용자간의 상호간의 정확한 이해부족으로 산정기준에 많은 문제점을 발생하고 있음. 

• 대부분 장례식장은 장례식장 표준약관에 규정되어 있는 사항을 따르고 있어 법 실효성 적용에 한계가 있음.

— 장례식장 시체보관(안치실)에 있어 사고사 등에 따른 연고자가 고인을 찾아 가지 않은 사례가 빈번히 발생하고 있음.

□ 개선방안

— 장례식장업이 신고제로 전환되는 경우, 현행 법률상 특별시장‧광역시장 및 도지사와 시장‧군수‧구청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 구역안의 묘지‧화장장 및 납골시설과 함께 장례식장의 수급에 관한 중‧장기계획을 수립하도록 함.

— 특히, 대형사고 및 재해 등의 비상사태에 따른 시신보관(안치실), 장례장소 등도 수급계획에 포함되도록 함.

— 장례식장에서의 임대료는 장례식장 표준약관에 따르도록 함.

• 임대료 산정기준은 안치일시를 기준으로 24시간을 1일로 함. 다만, 24시간을 미달하는 시간은 그 시간이 12시간 이상인 경우에는 1일로 산정하고 12시간미만인 경우에는 시간단위로 산정하되, 1시간미만은 1시간으로 산정하도록 함.

— 장례식장 영업자는 유족 등이 안치되어 있는 시체를 찾지 가지 않은 경우, 당해 장례식장을 관할하는 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 시체를 처리할 수 있도록 함. 연고자의 통보에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정함.

 

Ⅶ. 장사행정 효율성 재고관련 제도개선

 

1. 장사시설에 관한 국민의식 개선

 

□ 현황 및 문제점

— 장사시설에 대한 일반국민의 혐오의식으로 인해 장사시설 설치, 운영 및 관리가 어려운 실정임.

— 이러한 일반국민의 인식문제에는 장사관련법률상의 문제점이 발견됨. 

• 현행 장사등에관한법률이라는 명칭에 문제가 있음. 폐지된 매장및묘지등에관한법률의 명칭에서 ‘매장및묘지’라는 용어대신 ‘장사(葬事)’라는 용어로 단순히 대치했을 뿐이지 국민들을 위한 대인서비스(personal service)의 이념이 내포되지 않은 관습적이고 관혼상제적인 이념에 천착된 법률명칭이라고 할 수 있음.

— 정부의 대국민 홍보방법상 문제도 있음.

• 그 동안 정부는 장사문제를 대응하는 장사정책의 방향을 복지적 관점에서 접근하지 않고 사회문화적인 관점에서 대 시민홍보를 해왔으며 그러한 이유 등으로 인하여 화장률은 급속도로 증가하여 전체적으로 50%에 거의 이를 정도로 화장이 보편화되었으나 대도시를 중심으로 화장시설이나 납골시설이 부족하게 된 상태에서 적절한 장사시설을 공급하지 못하게 되는 실정에 도달하였음.

— 장사시설이 입지하는 데는 직‧간접적으로 영향을 받는 주민들에 대한 보상대책이 필요함.

— 지방자치단체 등의 장사시설의 설치주체는 장사시설 입지를 수용하는 지역주민을 위해 일정한 범위 내에서 또는 협상과정을 통하여 보상(incentive) 할 수 있는 기제가 필요한 데 현행 장사등에관한법률이나 관련법에서는 이러한 규정이 없음.

• 일부 지역에서는 장사시설 설치에 대한 인센티브를 사전에 행정적으로 약속하고 지역공모제를 하기도 하고 주민협의과정에서 인센티브제도를 활용하고 있지만 실제로 법적 규정이 없음으로 인하여 협상 당사자 모두가 무리한 조건을 제시하거나 대안을 강구함으로써 결과적으로 행정력만 낭비되거나 주민들로부터 불신을 조장시키는 경우가 발생하게 되는 요인으로 작용하고 있음.

□ 개선방안

— 장사등에관한법률을 장사복지법으로 전문 개정

• 장사행정의 주된 법제인 장사등에관한법률을 장사복지법으로 개정하는 것이 대안이 되며, 주민들이 가지고 있는 장사시설의 혐오성향도 제거할 수 있어서 입지갈등을 완화할 수 있음.

— 지역이기주의 극복과 주민인센티브제를 위한 법제 개정.

• 막상 장사시설의 설치를 계획하더라도 입지대상지역의 주민들은 주변지가하락 등의 사유를 들어 반대하게 되는 이중고를 겪게 되는 것이 현 실정임.

• 이를 해결할 수 있는 방안으로서는 해당 지역 주민들에게 간접적인 인센티브제(복지시설 설치, 도로건설 등)를 제시하고 사전 입지공모제를 병행하는 방안을 강구할 수 있음.

 

2. 장사행정 조직 및 인력 확충

 

가. 중앙정부의 장사행정 조직 및 인력 확충

 

□ 현황 및 문제점

— 장사행정 주무부서로서 보건복지부는 장사정책 수립, 각종 시책 기획, 관계 법령 제‧개정, 장사행정업무 표준화 및 관련 지침 작성, 시설설치 등을 위한 재정 지원, 지방자치단체 업무 지도‧감독 및 평가, 장사관련 통계 작성 등 기능을 수행하고 있음. 국토공간의 효율적 이용을 도모하기 위해 각종 화장장려시책을 펼치고 있으며, 여기에는 화장장 시설 확충 및 개‧보수사업, 납골시설 설치에 관한 융자 지원 등이 포함됨. 또한, 장사관련 각종 연구사업을 추진하고 있다. 이 밖에도 지방자치단체 담당공무원의 업무협조 및 문의, 장사시설관련업체 및 일반국민의 민원처리 등을 수행하고 있음.

— 이러한 모든 업무는 보건복지부 내에서도 가정보건복지심의관실 하에 있는 노인지원과내 1계 수준에서 이루어지고 있음.

— 장사행정의 기획수립 등 총괄적인 업무를 1계 그것도 담당자 2명으로 소화하는 데에는 무리가 있다고 할 수 있음.

— 이런 문제점으로 인해 장사정책의 꾸준한 개선이 어려우며, 기 정책의 취지가일선 행정기관과 장사관련 재화 및 서비스의 공급주체 등에 파급되는데 한계성이 있음. 

□ 개선방안

— 중앙정부차원에서 장사관련 전문기구 설치.

— 주요 업무내용은 다음과 같이 구성됨.

• 장사시설 설치 및 관리에 관한 업무

• 장사시설 관련 각종 자료수집(전국묘지실태조사 등 포함) 및 통계생산 업무

• 장사정보 체계화 및 주민 등에게 제공에 관한 업무

• 장사시설 평가에 관한 업무

• 장사시설 설치 및 운영관련 민원에 관한 업무

• 지방자치단체 등 주체의 장사시설 설치 및 관리에 관한 기술적인 지원관련 업무

• 묘지‧화장장‧납골시설 등의 수급계획, 무연분묘 정리 등에 대한 표준화된 모형 개발, 보급에 관한 업무

• 자료 관리(DB 및 GIS 구축 포함), 활용에 관한 모형 개발, 보급 등

— 다른 대안으로 보건복지부 조직 직제개편으로 장례업무를 전담하는 “장례정책과(가칭)” 신설

 

나. 장사행정 인력확충

 

□ 현황 및 문제점

— 광역자치단체의 장사행정 조직체계를 살펴보면, 서울과 부산 및 경기도를 제외한 나머지 시‧도에서 장사행정 전담부서가 없이 한 계에서 다른 업무와 함께 장사행정업무를 수행하고 있으며, 전담인력을 둔 광역자치단체는 6개 지역(37.5%)에 불과함(2001년 기준).

— 광역자치단체에서의 장사행정업무는 범위가 넓고 지역적으로도 관할 시‧군 모두를 관장하여야 하나, 대부분 전담 부서가 없고 전담인력마저 두지 않은 상태에서 실제 투입인력 1명 미만이 업무를 수행함으로써 본연의 기능을 거의 수행하지 못하고 있음.

— 지방자치단체의 장사행정 인력의 장사업무 평균담당기간이 매우 짧으며, 이들의 업무만족도가 매우 낮아 질적 수준도 낮은 실정임.

□ 개선방안

— 지방자치단체 내 가칭 “장사행정과 또는 장사행정팀”을 신설하도록 하며, 장사행정인력 확충하도록 함.

— 장사행정 업무 기피로 인한 행정의 비효율을 제거하기 위해 장사직렬을 신설하는 방안을 고려하는 한편, 업무간 이동에 제한을 두어 적어도 일정 기간동안근무하도록 할 필요가 있음.

— 이들 인력에는 일정한 인센티브를 제공하는 것이 바람직함. 인센티브의 종류로는 인사고과, 성과급 지급, 순환보직, 해외연수 등을 고려할 수 있음.

 

3. 장사시설 수급에 관한 국가종합 계획 수립

 

□ 현황 및 문제점

— 장사법 제5조에 규정에 따라, 각 지자체에서는 관할 구역안의 묘지, 화장장 및 납골시설의 수급에 관한 중장기 계획을 수립하도록 의무사항으로 규정하고 있음.

— 그러나 현재 지자체에서 장사시설 수급에 관한 중장기 계획을 수립한 곳이 많지 않으며, 지자체장은 이를 수립하여야 한다고 할 뿐 이를 정부 주무부처에 제출의무 및 지도 감독할 근거가 없는 상태임.

• 정부 주무부서에서는 지자체별 장사시설 수급 수립여부에 대하여 현황파악이 전혀 되어 있지 않음.

— 또한, 지자체별로 장사시설 중장기 수급계획을 수립한 기초로 국가차원에서 장사시설에 대한 종합적인 수급계획을 수립하여야 하지만 이에 대한 규정이 없는 상태임.

— 인근 지자체간 장사시설 수급 및 설치를 공동으로 수립할 수 있도록 규정하고 있지만 지자체간 상호협의가 잘 이루어지지 않고 있음.

□ 개선방안

— 국가차원에서 장사시설 수급에 관한 중장기 계획을 수립하도록 하는 의무 규정을 포함시켜, 향후 보다 종합적이고, 합리적 체계적인 장사정책 수립을 하도록 함.

— 지자체 장사시설 중장기 수급계획 수립에 대한 정부주무부처에 보고의무 등의 규정을 둠.

— 지자체간의 공동으로 장사시설 수급 및 설치가 어려운 경우 정부에서 중재 조정역할을 할 수 있는 규정 마련

 

이 자료는 보건복지부에서 복사한 것입니다.