제8장 장사제도 종합 개선방안

 

이 장에서는 지금까지 논의된 결과를 토대로 우리나라 장사제도의 종합개선방안을 제시하고자 하였다. 전체적인 체계로는 우선 장사시설 설치와 관련한 제도개선방안을 제시하고, 이어서 장법과 시설유형에 따라 매장, 화장과 산골 및 납골, 장례식장의 4부문에 대해 각각 제도개선방안을 제시하고자 한다. 끝으로, 이들 장사제도를 구체적으로 실현하기 위한 것으로 장사행정 효율성을 제고하기 위한 제도개선방안을 제시하고자 한다. 즉, 이 연구에서 제시하는 장사제도개선의 틀(framework)은 기본적으로 장사시설의 인프라(infra) 구축과 관련한 물적 제도개선과 효율적인 장사행정 구현과 관련한 인적 제도개선을 도모한다. 그리고 이들 양축의 제도개선을 기반으로 매장과 화장(산골, 납골 포함) 및 장례식장의 개별적 장사분야에서의 제도가 개선되도록 하는 기본모형을 제시하고자 한다. 이러한 기본틀은 [그림 8-1]에 도시화 하였다.

 

〔그림 8-1〕 장사제도 종합 개선방안 모형


 

제1절 장사시설 인프라 구축관련 제도개선 방안

 

주민복지시설이자 지역기반시설로서 성격을 가진 장사시설을 원활히 공급하여 수급의 균형화를 도모하기 위해서는 필요한 장사시설들이 적기에 적절한 장소에 설치될 수 있어야 한다. 장사시설 공급의 충분성은 여타 장법이나 장사시설을 둘러싼 수많은 문제들을 해결하는 단초로서 작용할 것이다. 장사시설의 인프라를 구축하기 위한 제도개선은 크게 두 가지 방향에서 제안된다. 하나는 부지확보를 위한 제도개선이다 다른 하나는 시설 설치를 위한 재정을 확보하고 합리적인 절차를 마련하기 위한 제도개선이다.

장사시설 입지 부지를 확보하기 위한 제도개선은 상수원보호구역에서의 공설장사시설(화장장 및 납골당)의 설치행위 제한을 완화시키는 것이다. 이를 위해 장사등에관한법률 제15조 및 동법 시행령 제14조에서 지방자치단체가 설치하는 공설화장장과 공설납골시설에 한해 상수원보호구역에서의 설치행위를 완화하도록 한다. 이와 관련하여, 수도법 제5조제1항에서 규정하고 있는 상수원보호구역에서의 설치행위 제한에 대한 예외로 기존의 사원경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 종중, 문중의 납골시설 이외에 공설납골시설과 공설화장장을 추가, 개정할 것을 제안한다.

장사등에관한법률과 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 및 시행령 제13조(별표1)에서 개발제한구역 내에서는 공설장사시설 및 사설장사시설 중 사찰경내에서의 납골당만이 설치가 가능하도록 되어 있다. 민간에 의한 화장장 공급을 촉진하기 위하여 그린벨트지역 내에서도 사설화장장과 부대시설로서 장례식장 및 납골당의 설치가 가능하도록 한다. 이를 위해 장사등에관한법률 제15조와 시행령 제14조는 물론 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령 제13조 1항 <별표 1>의 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치와 관련하여, 9. 공익시설의 범주에 공‧사설 화장장 및 화장장과 병행하여 설치하는 장례식장과 납골시설을 설치할 수 있도록 개정할 것이 제안된다.

도시공원법 제2조 및 시행규칙 제6조제1항 제6호에서 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 이용자를 위하여 필요한 조경시설, 휴양시설, 편익시설과 기타 시설 중 장례식장, 납골당으로 규정하고 있다. 기존 묘지공원의 효율적 이용을 통해 님비 최소화, 국토의 효율적 활용 도모, 공공 및 민간부문에서의 종합장사시설 설치 용이성 제고 등을 위해 그 곳에 장례식장, 납골당 이외 화장장 및 납골시설(납골묘)가 설치하도록 한다. 이와 관련하여, 도시공원법 시행령 제6조(공원시설의 설치기준)에서 묘지이용자를 위하여 필요한 기타 시설 중 화장장과 납골시설을 추가, 개정할 것으로 건의한다.

현행 장사등에관한법률 시행령 제11조(사설묘지 설치기준)에서는 묘지 이외의 장소에는 매장을 금지하고 있으며, 묘지는 도로, 철도, 하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 그 밖의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500m 이상이 떨어진 곳에 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 장사시설 설치제한 지역과 거리제한 규정은 현실성이 없어 묘지를 포함한 장사시설 설치가 어려운 실정이다. 따라서 장사시설 설치시 보건위생상 위해 방지를 위한 최소한의 규정으로 완화할 필요가 있다. 이와 관련하여, 현형법상 도로, 철도, 하천을 규제대상에서 제외하도록 한다. 즉, 묘지는 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 등의 시설 또는 장소로부터 500m 이상이 떨어진 곳에 설도하여야 한다는 내용으로 법 개정을 제안한다.

장사시설 입지와 관련하여 주민들은 자신들의 이익과 직접 관련되지 않은 한 무관심하거나 방관하는 자세를 취한다. 그러나 자신의 주거지 인근에 장사시설을 설치하는 경우 이해관계가 발생하여 적극적으로 반대하며, 시설 입지를 무산시키고자 한다. 이러한 관점에서 사회적 이해관계가 형성되기 이전에 장사시설을 수요 발생지에 입지하게 하는 방안을 고려할 수 있다. 특히, 도심권 인구 집중화 등으로 신도시 개발이 늘어나고 있으나 신도시 주민 입주 후에 장사시설을 설치하기가 어려워 수급의 불균형 문제가 발생하고 있다. 따라서 신도시에서 주민 입주 이전에 도시기반시설이자 주민복지시설로서 공설 장사시설을 건립하는 방안을 고려한다. 이를 위해, 신도시 개발 초기단계에서부터 화장장 및 납골시설 입지를 선정하여 주민 입주 전에 장사시설을 완공, 장사시설 인프라를 확충할 것을 택지개발촉진법에 규정하도록 한다. 구체적으로 택지개발촉진법 시행령 제2조 공공시설의 범위에 공설 장사시설(화장장, 납골시설)을 추가, 개정할 것을 제안한다.

다음으로 장사시설 설치를 위한 재정확보 및 합리적인 절차관련 제도개선방안에 관한 것이다. 지방자치단체에서 화장장 등 현대화 및 공원화된 공설장사시설을 설치코자 하나, 재원부족 등으로 인해 설치 및 운영이 곤란하여, 공설시설 부족현상이 발생하고 있다. 현행 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 장사시설이 사회간접자본시설(SOC)로 지정되어 있지 않아, 민간부문에서의 공설장사시설에 대한 투자가 곤란한 실정이다. 동 법에서 사회간접자본시설은 각종 생산 활동의 기반이 되는 시설, 당해시설의 효용을 증진 시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로 정의하고 있다. 이와 관련하여, 사회간접자본시설에대한민간투자법(SOC법) 제2조(정의)에서 민간투자관련 시설에 공설장사시설을 추가, 개정할 것으로 제안한다.

장사시설 공급확대의 가장 큰 걸림돌은 입지예정지역 주민의 반대로 설치가 어렵기 때문이다. 국토의계획및이용에관한법률 제28조 및 동법 시행령 제22조에 의거하여 화장장, 공설묘지, 납골시설의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정 또는 변경 결정할 때에는 주민 및 지방의회의 의견청취를 요한다고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고, 장사시설 설치와 관련한 지역주민의 반대에 대응할 수 있는 제도적 장치가 극히 미약한 실정이다. 따라서 이 연구에서는 장사시설 설치절차를 장사등에관한법률에 신설하여 규정하도록 제안한다. 구체적으로 국토의계획및이용에관한법률 제28조 및 동법 시행령 제22조의 주민 및 지방의회 의견청취에 관한 규정을 장사등에관한법률에서 장사시설에 적합하도록 구체적으로 규정하여 주민 등의 일방적 시설설치 반대를 방지한다. 지방자치단체 등 장사시설 설치 주체는 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정 공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 한다. 인근주민은 장사시설 설치와 관련하여 이의가 있는 경우, 의견을 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장에 제출할 수 있으며, 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 정당한 이유가 있으면 시설설치 신청자에게 주민 등과의 협의를 실시하도록 할 수 있도록 규정한다. 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 필요하면, 전문가에게 자문을 의뢰할 수 있도록 한다. 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 협의과정 등을 거친 경우로서 인근주민 등의 의견이 현저하게 부당하다고 인정되는 경우에는 시설설치의 취지를 공포할 수 있도록 한다.

이상 장사시설 공급확충을 위한 종합적인 제도개선 방안들은 <표 8-1>에 정리, 제시하였다.

 

〈표 8-1〉 장사시설 공급확충을 위한 제도개선 방안

구분

제도개선 제안

관계법령

시설부지

·상수원보호구역에서 공설장사시설(화장장, 납골시설) 설치제한 행위 완화

·장사등에관한법률 15조 및 시행령 제14조

·수도법 제5조제1항 개정

·그린벨트지역 내 사설화장장 및 부대시설(장례식장, 납골당) 설치제한 완화

·장사등에관한법률 제15조 및 시행령 제14조

·개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한), 시행령 제13조(별표1) 개정

·기존 묘지공원에서의 장사시설(화장장, 납골시설) 설치제한 완화

·도시공원법 시행령 제6조(공원시설의 설치기준) 6호 개정

·장사시설 설치 거리제한 완화(철도, 도로, 하천의 이격거리 규정 철폐)

·장사등에관한법률 시행령 사설묘지 설치기준(제11조 관련) 개정

·신도시 개발시 공설화장장/납골시설 설치 의무화

·택지개발촉진법 시행령 제2조 5호 (공설장사시설: 화장장, 납골시설) 신설

시설설치

재정/절차

·공설장사시설 설치에 대한 민간투자 확대 도모(민간투자 가능시설로 지정)

·사회간접자본시설에대한민간투자법 제2조(정의) 1. 장사등에관한법률에 의한 장사시설(신설) 13. 호. 장사등에관한법률(신설)

·장사시설 설치절차 제도화(의견청취, 열람, 공지 등)

·장사등에관한법률(조항 신설)

 

제2절 매장 및 묘지관련 제도개선 방안

 

장사등에관한법률(제8조 및 제13조 제2항)에서는 개인묘지 매장시 매장신고와 묘지설치 신고를 각각 하도록 규정되어 있다. 현실적으로 3일장일 경우 묘지허가를 받아 매장 신고까지 이행하기는 곤란하므로 개인묘지는 설치 및 매장 후 30일 이내에 신고토록 완화하였다. 현행법상은 가족묘지, 문중 종중묘지는 설치허가를 받은 후 매장시 신고토록 규정하고 있다. 개인의 경우 묘지설치와 매장이 동시에 이루어질 수도 있으나 시차를 두고 설치될 경우가 있다. 그러나 무관심과 홍보 부족에 따라 매장 및 개인묘지 설치신고가 저조한 실정이다. 기존 불법묘지에 대해서는 적용되지 않고 신규로 조성하는 분묘에 대해서만 장사법이 적용하여 신고를 기피하며, 임야대장 또는 토지대장에 용도가 묘지로 등재되어 있는 경우가 거의 없으므로 개인묘지 신고를 기피하고 있다.

따라서 이 연구에서는 장사등에관한법률(제8조 및 제13조)을 개정하여 매장을 한 자는 매장후 30일 이내에 매장지를 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고 또는 사망신고 신고서식에 매장 장소를 신고하도록 장사등에관한법률을 개정할 것을 제안한다. 이 사안은 대법원에서 관할하고 있는 호적신고와 연계하여 고려되어야 할 것이다. 또한, 사설묘지를 설치하고자 하는 자는 사전에 묘지설치가 가능한 지역과 거리제한 구역 인지 확인하여야 하며, 관할 읍면동에서는 묘지 설치가능 여부를 확인해 주도록 한다. 기존 분묘에 대해 자진 신고할 경우 일정한 기간 동안 사용을 허가할 수 있다. 신고기간, 신고양식, 사용기간의 허가 등에 관한 사항은 시도 조례로 정할 수 있도록 한다.

다음은 무연분묘 및 불법묘지 정비에 관한 제도개선이다. 장사등에관한법률 제24조(무연분묘 및 불법묘지의 처리)에 의거하여 무연분묘의 처리 등을 할 수 있다. 즉, 타인의 토지 등에 설치된 분묘의 처리는 토지 소유자(점유자 기타 관리인을 포함), 묘지 설치자 또는 연고자는 해당하는 분묘에 대하여 당해 분묘를 관할하는 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 분묘에 매장된 시체 또는 유골을 개장할 수 있다. 토지 소유자‧묘지 설치자 또는 연고자가 개장을 하고자 하는 때에는 미리 3月이상의 기간을 정하여 그 뜻을 당해 분묘의 설치자 또는 연고자에게 통보하도록 되어 있다. 그러나 불법 및 무연분묘를 판단할 수 있는 기준과 정확한 실태파악이 전제되어야 장사법의 실효성을 확보할 수 있음에도 불구하고 일제조사를 실시한 적이 없다. 과거 관습적인 분묘기지권을 배제하고 불법묘지 및 무연분묘를 정비할 수 있는 명시적 조항과 개장명령에 대한 행정대집행의 근거는 마련되어 있으나 실질적인 재정지원 대책 등 구체적인 처리방법에 대한 규정 미비한 실정이다. 무연분묘의 개장허가 관련 조항이(법 24조, 시행규칙 15조) 사유지에 설치된 분묘가 아닌 공설묘지 및 공공용지에 있는 무연분묘에 적용되는 것으로 해석되며, 유연 분묘와 무연분묘의 개념차이도 모호하여 현실을 반영하기에는 어려움이 많다. 한편 기존 묘지구역 내 무연분묘에 대한 정비와 납골시설 설치에 대한 규정이 없으며, 기존 분묘의 납골묘로의 전환에 대한 법적 논란이 발생할 수 있다.

따라서 이 연구에서는 시도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 장사등에관한법률 제10조의 규정에 의한 일제조사결과 연고자가 없거나 일정한 기간 신고하지 않은 분묘와 묘지설치 제한지역 또는 제한구역에 설치된 불법묘지에 매장된 시체 또는 유골은 의무적으로 화장하여 일정기간 이를 납골하거나 이장명령을 할 수 있도록 동법 제14조를 개정할 것을 제안한다. 또한, 무연분묘 및 불법묘지 처리에 필요한 구체적인 사항은 시·도의 조례로 정할 수 있도록 규정할 것을 제안한다. 묘지일제 조사는 무연분묘 및 불법묘지 조사를 위한 목적을 가지는 바 전국적으로 통일된 실태조사와 방법을 규정하여야 하며, 예산이 뒷받침되어야 한다.

장사등에관한법률에 의하면, 국가 및 지방자치단체는 화장 및 납골의 확산을 위한 시책을 강구‧시행하여야 한다. 이와 관련하여 우선적으로 고려할 수 있는 방안은 기존 공설묘지를 재활용하여 화장장 및 납골시설 공급을 확충하는 것이다. 그러나 현실적으로 공설묘지 내의 무연분묘의 정비시 일반 국민들이 거부감 없이 받아들일 수 있는 행정대집행의 구체적인 방안이 마련되어 있지 못하여 민원이 제기될 수 있다. 또한, 지방자치단체가 직접 기존의 공설묘지를 공원화하기 위해서는 투자재원, 인력 등 여러 가지 어려움이 예상된다. 따라서 이 연구에서는 공설묘지 공원화 방안을 장사등에관한법률 시행령에 신설할 것을 제안한다. 구체적으로 시·도지사와 시장·군수·구청장은 장사등에관한법률 제3조 규정에 의한 묘지 등의 수급계획에 따라 기존 공설묘지를 재개발하여 납골시설을 설치하는 등 공원화 할 수 있도록 한다. 이를 위해 국가는 공설묘지를 공원화하는 시·도에 대해 국고보조 등 필요한 지원을 해야 함을 규정하도록 제안한다.

이상 매장 및 묘지와 관련한 종합적인 제도개선 방안들은 <표 8-2>에 정리, 제시하였다.

 

〈표 8-2〉 매장 및 묘지관련 제도개선 방안

제도개선 제안

관계법령

∘개인묘지 신고제도 개선(매장신고와 사망신고 연계, 묘지설치 가능지역 등 정보 사전제공, 자진신고 및 혜택부여 등)

∘장사등에관한법률 제8조(매장‧화장 및 개장의 신고)

∘제13조(사설묘지의 설치 등) <신설>

∘무연분묘 및 불법묘지 정비(의무적 일제조사실시 및 지원, 화장후 일정기간 납골 또는 이장명령)

∘장사등에관한법률 제24조(무연분묘 및 불법묘지의 처리)

① 개정 및 ⑤ 신설

∘공설묘지 공원화(지자체의 공설묘지 공원화 추진가능 및 국고지원)

∘장사등에관한법률 시행령(신설)

 

제3절 화장과 산골 및 납골관련 제도개선 방안

 

장법 중 화장은 매장과 동일 선상에서 취급되고 있으나, 실제 화장은 매장과 달리 산골 또는 납골을 통해 행위가 완료된다고 할 수 있다. 이러한 구분에 의해 여기에서는 화장과 산골 및 납골로 구분하여 제도개선방안을 제시한다.

우선 화장과 관련하여, 이 연구에서는 개별화장을 법적으로 규정하기를 제안한다. 그 이유는 윤달 등에 많은 개장유골들이 한꺼번에 화장되는 경향이 있으며, 그로 인해 인간 존엄성이 손상되는 윤리적 문제가 발생하고 있기 때문이다. 구체적으로 장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법)에 2항 나에 개장유골은 인간의 존엄성을 고려하여 모든 시신 또는 유골은 개별적으로 입관하여 화장하도록 규정한다. 한편, 집단화장의 경우는 개장유골전용화장장이 설치되지 못한 이유에 기인하며, 이는 화장장 수급문제와도 관련이 있다. 따라서 적어도 새로이 설치하는 화장장에는 개장유골전용화장로를 설치하는 것으로 보건복지부 훈련 등을 통해 권장할 것으로 제안한다.

화장에 대한 수요가 급증하고 있는 반면, 화장장 공급은 거의 제자리에 머물고 있는 실정이다. 따라서 화장예약제 등이 실시되고 있으며, 이에 따라 화장 대기시간 동안 시신의 손상 및 부패의 문제가 발생할 것으로 예상되고 있다. 이와 관련하여, 이 연구에서는 화장장에 시신안치실을 설치할 것으로 제안한다. 구체적으로 장사등에관한법률 시행령 [별표 3]의 사설화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조 관련)에서 화장장 구비 시설로 시신안치실을 추가하여 개정하도록 한다.

화장시 배출되는 환경오염물질들은 관의 두께, 외관 칠, 접착물 등에 따라 다르며, 화장시간 연장 및 연료 증가 등의 비효율성도 크다. 우리나라에서는 현재 화장장에서 화장시 매장용관과 구별하여 화장용관을 사용하도록 하는 규정을 두지 않고 있다. 또한 관속에 고인의 유물 및 부속물 등을 확인하는 절차 없이 화장을 하고 있다. 따라서 이 연구에서는 화장시 환경오염물질 발생을 최소화하기 위하여 환경친화적인 관 재질 및 관 내부의 물질을 사용하도록 권장‧홍보하는 것을 제안한다. 구체적으로 화장장 설치자 및 관리자로 하여금 화장 시행과정에서 적합한 재질로 만든 표준적인 관의 모델제시 및 관 내부에 넣지 않아야 하는 물질들을 명시 공고하는 규정을 포함하도록 한다.

다음으로 산골에 관한 제도개선 방안이다. 환경친화적인 장법으로서 산골이 증가 추세에 있다. 그럼에도 불구하고, 장사등에관한법률상 산골에 대한 개념 정의나 구체적인 기준이 전혀 마련되지 못하고 있어, 산골 이용에 불편을 주어 자칫 수요 감소가 우려된다. 또한, 산골은 미관상 위해를 발생하여, 이해관계자들과의 갈등이 발생할 소지가 크다. 이와 관련하여, 이 연구에서는 장사등에관한법률에서 산골에 대한 명백한 기준을 설정할 것을 제안한다. 우선 “산골” 용어에 대한 명확한 정의를 내리도록 한다. 구체적으로 장사등에관한법률 제2조(정의)에서 “산골(散骨)”이라 함은 화장한 유골을 용기를 사용하지 않고 땅에 묻거나 뿌리는 것으로 정의한다. 산골방법으로 장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법 등)에서 산골 방법 및 기준은 추가 규정하도록 한다. 즉, 산골은 땅에 묻거나 뿌릴 경우에는 보건위생상 방지를 위해 화장한 유골을 분쇄하도록 한다. 화장한 유골을 땅에 묻는 경우 봉분형태 및 시설물을 사용‧설치하지 아니하도록 한다. 화장한 유골을 뿌리는 경우 공중위생 및 미관상 해를 끼치지 아니하도록 하여야 한다. 산골지역으로는 장사등에관한법률에 산골지역 제한의 조항을 신설할 것을 제안한다. 구체적으로 상수원보호지역 등 보건위생 및 미관상의 문제가 발생할 심각한 우려가 있다고 지방자치단체장 정한 지역이나 공공시설이나 학교, 주거지역 등과 가까운 지역에서의 산골을 금지하도록 한다.

현행 장사등에관한법령에서 유골과 납골시설의 개념이 모호하여 법 적용 상 혼란과 민원 발생의 소지가 있다. 분묘는 매장시설이며, 납골묘는 납골시설임에도 유골을 땅에 묻을 경우 분묘와 납골묘의 개념이 명확하게 구분되지 않아 설치기준 등의 법 적용시 혼란이 발생한다. 또한, 현행 지자체에서 제공하고 있는 옥외 벽식 납골시설 등 다양한 형태의 납골시설에 대해 법 적용이 모호하다. 유골의 경우 화장한 유골과 화장하지 않은 개장유골을 구분하지 않음에 따라 납골의 대상과 방법이 명확하지 않다. 따라서 이 연구에서는 장사등에관한법률 제2조(정의) 중 “납골”에 대해 유골을 납골시설에 안치하거나 화장한 유골을 용기에 담아 땅에 묻을 경우로 재정의할 것을 제안한다. 또한, 동법 시행령 제2조(정의)에서 기타 납골시설로 납골벽 등을 규정할 것을 제안한다.

현행 법령에서 묘지에 대한 설치기준은 있으나 납골시설의 설치기준이 규정되어 있지 않아, 묘지보다 더 심각한 폐해를 발생시킬 우려가 있다. 사설납골시설의 경우 소비자의 선호에 부합하여 영리를 추구하기 위해 과다한 석물사용, 대규모화 등 폐단이 발생하고 있다. 이로 인해 소비자의 경제적 부담 증가, 자연환경 파괴, 사회적 위화감 조성 등 사회적 문제를 발생시킬 우려가 있다. 특히 납골묘의 경우 묘지와 마찬가지로 무연고화 되고 관리가 미흡할 가능성이 높다. 따라서 이 연구에서는 장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법 등) <별표 3> 사설 화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조 관련)을 개정할 것을 제안한다. 구체적으로 (5) 납골묘 시설물 규격을 신설하여, 납골묘의 1기당 높이를 지면으로부터 50㎝ 이내, 점유면적을 1.96㎡ 이내로 규정하도록 한다. 납골묘 1기당 설치할 수 있는 시설물은 비석 1개, 상석 1개 이내이며, 그 밖의 장식용을 석물을 사용할 수 없도록 한다. 납골묘 1기당 설치할 수 있는 시설물의 규격은 분묘 1기당 시설물 설치기준을 적용하며, 납골묘 시설물은 점유면적을 초과하여 설치되지 않도록 한다. 또한 장사등에관한법률 조항을 신설하여, 납골묘를 평장으로 설치하도록 권장한다. 그리고 지방자치단체에서 공설묘지 재개발 또는 신규부지를 이용하여 공설납골시설을 건립하는 경우로서 평장형 납골시설을 도입하는 경우 국가에서 일정부분을 지원할 수 있도록 한다. 사설 집단납골시설의 경우에도 평장형으로 건립하는 경우 일정한 지원(융자 등)을 할 수 있도록 한다.

장사등에관한법률 제14조 1항 및 2항의 규정에서 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치·관리하고자 하는 자는 납골시설 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 하나, 종교단체에서 설치·관리하는 경우이거나 민법상 친족관계에 있던 자 또는 종중·문중의 구성원 관계에 있던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치·관리하는 경우에는 재단법인 설립을 면제해 주고 있다. 결과적으로 현재 대규모(5,000기 이상) 사설 납골시설 중 재단법인을 설립하여 운영하는 시설은 10% 미만에 불과한 반면, 나머지 90% 이상은 종교단체가 설치‧운영하는 시설이다. 종교단체의 이름으로 설치된 납골시설은 종교적 목적보다는 불특정한 다수인을 대상으로 상업적 이윤을 추구하기 위한 경우가 대부분이다. 이외 장사법 개정 이전에 설치‧운영되고 있는 개인 또는 주식회사 형태의 납골시설은 이미 허가받은 기수가 초과되었음에도 불구하고 대부분 추가 납골시설 설치에 대해 장사법의 적용을 받지 않고 있다. 종교단체 및 종중·문중 납골시설의 경우 신고만으로 운영이 가능하여, 부실공사, 사후관리 미흡 등의 문제가 발생하고 있다. 또한, 500구 이상의 종교단체 납골시설 설치를 가능하게 함으로써 종교단체, 개인 주식회사 등 불법적인 사설 납골시설이 난립되고 있으며, 이들 사설납골시설 운영이 공익성보다 수익성 추구에 목적을 두고 있어 이용료 고가, 사후관리 부실 등 피해가 발생하고 있다.

따라서 이 연구에서는 장사등에관한법률 제14조 제2항 중 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치·관리하는 경우로서 재단법인 설립의 예외조항을 개정할 것을 제안한다. 구체적으로 종교단체를 삭제하고, 대신 종교법인 또는 특수공공법인에서 설치·관리하는 경우이거나 민법상 친족관계에 있던 자 또는 종중·문중의 구성원 관계에 있던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치·관리하는 경우에 한해 사설납골시설을 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인 설립을 면제해 주도록 한다. 한편, 기존 재단법인묘지 내에 납골시설을 설치하는 경우, 편의성을 도모하기 위해 장사등에관한법률 시행령 시행규칙 제7조 제3항을 일부 개정할 것을 제안한다. 즉, 법인납골묘 설치시 제출하여야 할 (1) 법인의 정관, 재산목록 및 임원명부, (2) 지적도 또는 임야도, 실측도 및 구적도, (3) 사용할 납골묘 또는 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류나 묘지 또는 토지소유자의 사용승낙서는 기존 법인묘지 설치를 허가를 받은 경우에 변경이 있을 경우 신고로 가능하도록 한다. 단, 시설안전을 위해 기존의 (4) 납골묘 조성사업비, 자금조달계획서 및 재해대책을 포함한 관리운영계획서, (5) 상‧하수도, 조경, 전기통신, 도로, 방재설비 등 기반시설계획서, (6) 납골묘조성 및 공정계획서, 주요시설물설치계획서(배치도, 평면도 및 구조도 포함)는 반드시 제출하도록 한다.

마지막으로 납골시설 사후관리에 관한 제도개선 방안이다. 납골시설의 경우 영리를 추구하기 위해 과다한 석물사용, 부실공사, 영속성 부재, 사후관리 부실 등 사회적 폐단이 발생하고 있으며, 납골묘의 경우 묘지와 마찬가지로 무연고화 되고 관리가 미흡할 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고, 현행 법령에서 납골시설의 사후관리 기준이 규정되어 있지 않아, 묘지보다 더 심각한 폐해 발생이 우려되고 있다. 따라서 이 연구에서는 납골시설에 대한 공익성 및 영속성 확보를 위한 사후관리 규정을 마련할 것을 제안한다. 구체적으로 장사등에관한법률에 새로운 조항(납골시설의 정비 및 제한 명령)을 신설하여, 시‧도지사 또는 시장‧군‧구청장은 공중위생 및 공공복리의 견지에서 필요하다고 인정할 때에는 납골시설의 정비 개선 또는 그 전부 혹은 일부의 사용 제한 할 수 있도록 한다. 또한, 납골시설의 공동관리기금에 관한 조항을 신설하여, 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 법인납골시설 설치를 허가할 때에 사후관리에 대비하여 분양금액의 100분의 5에 상당하는 사용료와 연간관리비의 해당액을 공동관리기금으로 적립하도록 한다. 기금적립 방법 및 사용방법과 기타 필요한 사항은 보건복지부장관령으로 정하도록 한다.

이상 화장, 산골 및 납골과 관련한 종합적인 제도개선 방안들은 <표 8-3>에 정리, 제시하였다.

 

〈표 8-3〉 화장, 산골 및 납골관련 제도개선 방안

구분

개선방안 제안

관계법령

화장

·개별화장 실시(개장유골 등을 개별적으로 입관하여 화장 실시)

·장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법) 2. 화장. 나(신설)

·화장장에 시신안치실 설치

·장사등에관한법률 시행령 [별표 3] 사설화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조 관련) (개정)

·화장용관 이용 및 내부물질 반입금지

·장사등에관한법률 (신설)

산골

·“산골” 용어 정의

·장사등에관한법률 제2조(정의)

·산골방법 규정(화장유골 분쇄, 봉분형태 및 시설물 사용‧설치 금지, 공중위생 및 미관상 위해 금지)

·집단산골의 사후처리

·장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법 등)

·산골 제한지역(보건위생상 위해가능지역, 지자체 정한 지역, 공공시설 인근 등)

·장사등에관한법률 조항 신설(산골지역 제한)

납골

·납골 재정의: 유골의 납골시설 안치 또는 화장유골을 용기에 담아 매장

·기타납골시설 추가 정의: 납골벽 등

·장사등에관한법률 제2조(정의)

·장사등에관한법률 시행령 제2조(정의)

·납골시설 설치기준(면적, 높이, 석물 등 납골묘 설치규격 설정)

·납골묘 평장화(공사설 납골묘의 평장화 설치 권장 및 국고지원 등)

·장사등에관한법률 시행령 제6조(매장 등의 방법 등) <별표 3> 사설화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조 관련)

·장사등에관한법률(납골시설 등 평장화) 조항 신설

·납골시설 운영주체 개선(종교단체 법인설립면제 단서조항 삭제, 종교관련법인 및 공공특수법인의 납골시설 설치 관리의 경우 별도 법인 설립 면제 등)

·장사등에관한법률 제14조 제2항 단서조항

·재단법인 묘지의 납골시설 설치(정관 등만 기존 법인묘지의 것으로 인정, 시설관련 문서제출은 존속)

·장사등에관한법률 시행령 시행규칙 제7조 제3항 다. 법인납골묘

·납골시설 사후관리 강화 규정(지자체에 납골시설의 정비 및 제한 명령 부여, 납골시설의 공동관리기금 조성 및 사용)

·장사등에관한법률 조항 신설(납골시설의 정비 및 제한 명령, 납골시설의 공동관리기금)


제4절 장례식장관련 제도개선 방안

 

장례식장과 관련한 제도개선은 두 가지 측면에서 논의되었다. 하나는 인적 기준으로 장례전문인력의 자격에 관한 것이다. 다른 하나는 물적 기준으로 장례식장 운영 및 설치기준에 관한 것이다. 이외 장례식장 설치에 관한 제도개선시 부수적으로 뒤따라야할 사안들도 함께 다루었다.

우선 시신의 위생처리는 산자와 같이 인간존엄성을 고려하여 하며, 보건위생이 철저히 지켜져야 한다. 그럼에도 불구하고, 장례식장 운영자나 종사자 등은 관련 교육이나 훈련을 받지 않는 자들로 구성되어, 이들이 제공하는 서비스의 질적 수준이 낮을 뿐만 아니라 전문적인 직업종사자로서 자부심도 약한 실정이다. 이들 종사자의 낮은 전문성 및 직업윤리성으로 인해 보건위생상 문제점들이 발생할 가능성이 높을 뿐만 아니라 장례식장 관리 및 운영의 효율성을 떨어뜨리고 있다. 이와 관련하여, 이 연구에서는 시신의 위생처리에 일정한 자격조건을 부과하는 국가자격관리시스템을 도입할 것을 제안한다. 구체적으로 장사등에관한법률에서 장례식장 등에서 시체의 위생적 처리를 담당하는 자는 보건복지부장관이 인정한 일정한 자격을 갖춘 자가 할 수 있도록 규정한다. 또한, 장례식장 영업자와 종사자는 장례서비스의 전문지식과 자질향상을 위하여 정기적인 교육 및 훈련과정을 이수하도록 한다. 다만, 기존 장례업자를 고려하여, 자격증을 가진 자에 대한 의무고용제는 차후에 고려하도록 한다. 또한, 기존 장의사를 보호하기 위해 자격증제도의 시행에 있어서 경과규정을 두어 기존 장의사들에게도 소정의 교육과 시험을 거친 후 자격을 부여하도록 한다.

가정의례에관한법률이 1999년 2월부터 폐지됨에 따라, 장례식장 영업은 관할 세무서에 사업자 등록만 하면 운영할 수 있는 자유업으로 전환되었음, 시설운영기준들이 설정되어 있지 않다. 가정의례에관한법률 폐지 당시 장례식장은 시신을 직접 다루는 특수성을 고려하지 않은 채, 혼인예식장과 동일한 시설로 분류하여 그 규제를 완화시킨 것이다. 그러나 장례식장은 혼인예식장과 달리 시신을 다루어 보건위생상 위해와 직접 관련이 있음이 간과되었다고 할 수 있다. 현재 장례식장 영업은 법률상 신고사항이 아니기 때문에 관할 시장‧군수‧구청장에게 신고할 의무가 없으며, 다만 반기별로 장례식장 운영현황을 보고하도록 되어 있다. 결과적으로 직접 또는 이차 감염 등을 예방할 수 있는 장례식장 보건위생처리 기준에 대한 규정은 미흡한 실정이다. 또한, 장례식장은 별다른 규제사항이 없는 관계로 매우 급속하게 무분별하게 증가하여 수급 불균형 문제가 발생하고 있다. 장례식장이 난립은 서비스의 질적 수준을 낮추는 원인이 되며, 그 피해는 결국 국민에게 전가될 것이다. 결과적으로 장례식장의 불법적인 영업으로 인하여 국민의 피해가 증가하고 있다.

이 연구에서는 이들 문제점을 방지하기 위해서는 현행 장례식장에 관한 제도를 개선할 것을 제안한다. 구체적으로 장례식장의 균형적인 수급, 보건위생수준 제고, 이용서비스의 질적 향상 등을 도모하기 위해서는 장례식장 설치 및 운영이 행정기관에 의해 지도 및 감독될 수 있도록 한다. 이를 위해 현행 장사등에관한법률에서 자유업으로 규정하고 장례식장 설치 및 경영을 신고제로 전환할 것을 권고한다. 장례식장업을 신고제로 전환하는 경우, 시장‧군수‧구청장은 관할구역에 설치되어 있는 장례식장의 보건위생 및 운영관리 상황을 파악하고, 시설 등을 점검하기 위하여 매년 반기별로 장례식장을 방문하여 지도‧감독하도록 한다. 장례식장 사업자 및 종사자는 전문성 제고를 위해 정기적으로 보건위생 및 관련법령에 관한 교육을 받도록 한다.

또한, 장사등에관한법률에서 장례식장 설치기준을 규정할 것을 제안한다. 즉, 보건위생 측면, 이용규모, 이용시간 등을 종합적으로 고려하여, 장례식장의 구체적인 설치기준을 마련하도록 한다. 특히, 시신으로부터 발생하는 감염성 세균의 전염 등을 방지하기 위한 보건위생 차원에서의 장례식장 설치 및 운영 기준을 구체적으로 마련하도록 한다. 설치기준으로 다음 사항들을 포함할 것을 권고한다. ⅰ) 시설물 형태 및 내‧외장재는 적정한 채광 및 조명시설을 갖추고 경건한 분위기를 유지하도록 한다. ⅱ) 방습‧방충‧환기‧냉난방 등 보건위생상 위해를 방지를 위한 시설을 갖추도록 한다. ⅲ) 장례식장에는 관리사무실, 빈소, 접객실, 안치실, 염습실, 유족참관실, 장례용품 전시실 등 그 밖의 필요한 시설물과 주차장을 마련하여야 한다. ⅳ) 안치실과 염습실은 질병감염의 우려가 있으므로 실내공기 환기시설 및 상‧하수도시설을 갖추어야 한다. ⅴ) 유족참관실은 유족이 경건한 분위기에서 참관할 수 있도록 유리 칸막이로 염습실과 분리된 공간을 설치하여야 한다. ⅵ) 시신의 위생처리시 종교단체 기타 시설 등에서 영업을 목적으로 하지 않은 경우에도 보건위생 등을 고려하여, 위 기준들을 적용하여야 한다.

장례식장이 신고업으로 전환하는 경우, 관련 규정도 함께 개선되어야 한다. 이와 관련하여, 장사등에관한법률에서 장례식장에 대한 중장기 수급계획 수립을 각급 지방자치단체의 의무로 추가 규정하도록 한다. 특히, 대형사고 및 재해 등의 비상사태에 따른 시신보관(안치실), 장례장소 등도 수급계획에 포함되도록 한다. 한편, 현행 장례식장 임대료의 산정기준방법은 대부분 법제25조제3항에 따른 산정기준보다 공정거래위원회 장례식장 표준약관에 의한 규정에 따르고 있다. 장례식장 임대료 산정기준은 사용자와 이용자간의 상호간의 정확한 이해부족으로 산정기준에 많은 문제점을 발생하고 있다. 따라서 장례식장에서의 임대료는 장례식장 표준약관에 따르도록 한다. 임대료 산정기준은 안치일시를 기준으로 24시간을 1일로 한다. 다만, 24시간을 미달하는 시간은 그 시간이 12시간 이상인 경우에는 1일로 산정하고 12시간미만인 경우에는 시간단위로 산정하되, 1시간미만은 1시간으로 산정하도록 한다. 장례식장 영업자는 유족 등이 안치되어 있는 시체를 찾지 가지 않은 경우, 당해 장례식장을 관할하는 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 시체를 처리할 수 있도록 한다. 연고자의 통보에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

이상 장례식장과 관련한 종합적인 제도개선 방안들은 <표 8-4>에 정리, 제시하였다.

 

〈표 8-4〉 장례식장 관련 제도개선 방안

제도개선 제안

관계법령

·장례전문인력 자격제도 도입(국가공인자격제도 도입)

·장사등에관한법률 조항 신설

·자격관리법

·장례식장 영업의 자유업에서 신고제로의 전환(이에 따른 보수교육 등 규정)

·장례식장 설치기준 규정(보건위생 수준 강화 차원)

·장사등에관한법률 제25조(장례식장영업)

·장사등에관한법률 조항 신설

·장례식장 중장기 수급계획 수립 의무규정

·장사등에관한법률 제5조(묘지 등의 수급계획 수립)

·임대료 산정기준 변경(장례식장 표준약관 준수, 임대료산정방법 변경 등)

·장사등에관한법률 제25조 및 시행규칙

·연고자가 찾아가지 않은 시신처리 방법

·장사등에관한법률 조항신설(연고자가 찾아 가지 않은 시체처리방법)


제5절 장사행정 효율성 제고관련 제도개선 방안

 

장사행정 효율성 제고 관련 제도개선은 장사시설 설치와 관련한 지역이기주의 극복 등을 위한 것과 장사행정 인프라에 관한 것으로 구분하여 논의되었다. 전자는 다시 법률명칭과 인센티브지원으로 구분된다. 장사행정은 보건복지부를 정점으로 하는 시‧도의 복지정책부서와 시‧군‧구의 사회복지과 등에서 노인복지행정을 담당하는 전달체계에서 주요업무로 이루어지고 있다. 업무를 추진하는 행정체계 내에서도 업무의 중요성에도 불구하고 “궂은 일”이라는 인식이 잔존하고 있어서 대국민서비스의 자세나 인식의 개선을 위해 적극적인 행정행위를 하는 데 한계가 있다. 이것은 오랜 관습에서 오는 관념적 오류와 실정법상의 법제명칭이 비복지적인 경향에서 오는 현상적 오류 또한 크다고 보아진다. 따라서 장사행정의 주된 법제인 장사등에관한법률을 장사복지법으로 개정하는 것이 대안이 되며, 주민들이 가지고 있는 장사시설의 혐오성향도 제거할 수 있어서 입지갈등을 완화할 수 있다고 본다.

장사시설의 설치는 지방정부의 단체장에게 위임되어 있으나 집단 민원의 발생소지가 있는 등의 이유로 필요성에도 불구하고 후순위 사업으로 제쳐두는 경향이 높다. 그리고 장사시설 설치를 계획하더라도 주민들의 반대로 무산되는 경우가 발생하고 있다. 이를 해결할 수 있는 방안으로서는 해당 지역 주민들에게 간접적인 인센티브제(복지시설 설치, 도로건설 등)를 제시하고 사전 입지공모제를 병행하는 방안을 제안한다. 이를 위해 장사등에관한법률 제5조(묘지 등의 수급계획 수립)에 시‧도지사 및 시장, 군수, 구청장은 묘지 등의 수급계획과정과 실행과정에서 주민에게 장려 및 보상제도를 제시하여 입지 공모제를 실시할 수 있다는 조항을 신설하도록 한다.

장사행정을 담당하는 중앙부처 및 각급 지방자치단체에서의 조직과 인력은 매우 미흡한 실정이다. 중아차원에서 주무부서로서 보건복지부의 기능은 장사정책 수립, 각종 시책 기획, 관계 법령 제‧개정, 장사행정업무 표준화 및 관련 지침 작성, 시설설치 등을 위한 재정 지원, 지방자치단체 업무 지도‧감독 및 평가, 장사관련 통계 작성 등 기능을 수행하고 있다. 국토공간의 효율적 이용을 도모하기 위해 각종 화장장려시책을 펼치고 있으며, 여기에는 화장장 시설 확충 및 개‧보수사업, 납골시설 설치에 관한 융자 지원 등이 포함된다. 또한, 장사관련 각종 연구사업을 추진하고 있다. 이 밖에도 지방자치단체 담당공무원의 업무협조 및 문의, 장사시설관련 업체 및 일반국민의 민원처리 등을 수행하고 있다. 이러한 모든 업무는 1계 수준에서 이루어지고 있다. 이에 대해 중앙정부차원에서 특수공익기관으로 장사관련 전문기구를 설치하는 방안과 과 수준의 조직 확대를 제안한다.

지방자치단체에서도 중‧장기 수급계획 수립, 공공장사시설의 설치 및 관리‧운영, 사설장사시설의 설치관련 신고‧허가 및 지도‧감독, 주민의 매‧화장 신고 업무 등이 많은 업무가 장사행정에 포함되어 있다. 현실적으로 이러한 장사행정업무를 제대로 집행하기 위해서는 기초자치단체 장사행정의 조직 및 인력은 매우 열악한 실정이다. 따라서 이 연구에서는 지방자치단체 내 가칭 “장사행정과 또는 장사행정팀”을 신설하도록 하며, 장사행정인력을 확충할 것을 제안한다. 장사행정 업무 기피로 인한 행정의 비효율을 제거하기 위해 장사직렬을 신설하는 방안을 제안한다. 그리고 이들 인력에는 일정한 인센티브를 제공하는 것이 바람직하다. 인센티브의 종류로는 인사고과, 성과급 지급, 순환보직, 해외연수 등을 고려하도록 한다.

이상 장사행정 효율성 제고를 위한 종합적인 제도개선 방안들은 <표 8-5>에 정리, 제시하였다.

 

〈표 8-5〉 장사행정 효율성 제고를 위한 제도개선 방안

제도개선 제안

관계법령

·장사등에관한법률 개칭(전문개정)

·장사등에관한법률 제1조 등

·장사시설 입지지역 주민을 위한 보상(인센티브) 제공 및 공모제 실시

·장사등에관한법률 제5조(묘지 등의 수급계획 수립) 항으로 신설

·중앙정부의 장사관련 조직 및 인력 확충

·정부조직법 등(행정자치부와 협의 사항)

·지방자치단체의 장사행정 조직 및 인력 확충(장사직렬 신설, 계 또는 팀 수준의 조직 설치 등)

·정부조직법 등(행정자치부와 협의 사항)