제5장 화장 및 산골‧납골관련 제도개선

 

일반적으로 인간이 사망한 후 시신을 처리하는 방법은 크게 매장과 화장으로 구분될 수 있다. 매장은 시신 자체를 땅에 묻음으로써 그 행위가 완료된다. 그러나 화장은 불에 태훈 후 남게 되는 이른바 재(ash)를 어떻게 처리하느냐 하는 후속적인 행위를 필요로 한다. 그러한 후속적 행위로는 다시 납골과 산골로 구분될 수 있다. 궁극적으로 장사의 최종행위를 기준으로 장법은 매장과 산골 및 납골로도 구분될 수 있을 것이다. 이 장에서는 화장과 그 후속적인 행위로서 산골 및 납골과 관련한 제도에서 현황과 문제점을 진단하고, 그 개선방안을 도출하고자 한다. 구체적으로 장사행위를 기준으로 먼저 화장에 관한 제도개선을 논의하고, 이어서 산골과 납골에 관한 각종 개선을 논의하기로 한다.

 

제1절 화장관련 제도

 

화장과 관련해서는 주요 논점은 화장하기 이전의 절차에 관한 내용과 화장하는 방법을 포함한다. 전자는 화장 전에 시신을 보관하기 위한 장소에 관한 문제점을 파악하고, 그 개선방안을 도출하기로 한다. 이어서 화장시 시용되는 관의 재료와 부장물 등에 관한 문제점 및 개선방안을 제안하고자 한다. 이에 앞서, 화장장법으로 인간의 존엄성을 확보할 수 있는 경건한 화장방법과 관련하여 개선방안을 제시하고자 한다.

 

1. 개별화장

 

가. 현황 및 문제점

 

“화장”이라 함은 시체(임신 4월 이상의 사태를 포함한다) 또는 유골을 불에 태워 장사함을 말한다. 현행 화장방법은 “시체를 입관하여 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 완전 소각하여야 한다고 되어 있다. 그러나 개장유골에 대한 구체적인 화장방법에 대한 규정은 없는 상태이며, 별도의 개장유골 전용 화장로가 없는 상태이다. 따라서 대부분 화장장에서는 시체를 화장하는 경우와 똑같이 개장한 유골을 화장하고 있다.

개장유골은 대부분 오랜 시간이 지나 납골시설에 안치하는 목적으로 화장을 하는 경우에 많은데 개장한 유골의 양은 그리 많은 편은 아니다. 이러한 경우 일부 화장장에서는 몇 개의 개장유골을 한번에 화장을 하는 경우에 있어 인간의 존엄성에 대한 비윤리적인 문제가 발생하고 있다. 몇 개의 개장유골을 한 개의 화장로에 화장한 경우 화장 후 유골들이 한데 섞여 개인 화장유골을 구분하는데 어려움이 있다. 이와 같은 집단화장은 인간존엄성을 손상시킨다는 장법에 있어서 윤리문제를 발생시키고 있다.

집단화장의 원인은 크게 세 가지로 제시될 수 있다.

첫째, 화장장 공급이 부족하다는 점이다. 전국적으로 화장장 개수가 크게 부족하며, 지역적으로 불균형하게 배치되어 있다. 이러한 상황에서 화장수요가 집중되는 경우, 임시보관장소 등이 마련되지 않아, 많은 유골이 단기적으로 처리되어야 하는 문제가 발생한다. 결국, 이로 인해 시신 또는 유골들이 집단적으로 화장되게 되는 것이다.

둘째, 화장장을 운영하는 주체 측에서 효율성을 제고하기 위해, 집단으로 화장 실시하는 것을 선호할 수 있다는 것이다. 특히, 종문 또는 문중 묘지를 개장하여, 집단적으로 유골 등을 화장하는 경우, 시신구분이 어려운데다가 그 실효성도 뚜렷하지 않다. 결과적으로 담당자는 행정편의 등을 위해 일시에 처리하는 것을 선호할 수 있다는 점이다.

셋째, 유족이 개장유골을 분리하지 않고 합동으로 화장하기를 원하기도 한다. 유족 측면에서 비용을 절감하고, 일의 효율성 제고를 선호하기 때문이다. 집단적인 개장유골들을 구분하는 것도 어려울 뿐만 아니라 비용측면에서도 절감하고자 하는 경향이 있을 수 있다는 점이다. 특히, 윤달이 들어 있는 경우 유족은 유연 또는 무연과 상관없이 개장유골을 화장하고자 하나, 개장유골 전용화장장이 없어 화장장에서 받지 않는 사례가 있다.

 

나. 외국사례

 

영국의 경우, 관은 관속에 있는 시신 및 유골의 신원증명에 대한 적절한 상세항목을 반드시 부착하도록 하고, 화장하는 모든 관들은 개별적으로 화장하여야 하며, 개별적인 화장 유골용기에 담아지도록 하고 있다. 최고의 관리는 각각의 화장을 통해 생긴 화장유골에 대한 개별적 관리를 확실하게 하는 것이다. 화장로에서 옮겨진 화장유골은 부피가 줄어들고 최종 과정을 기다리는 동안에 개별 용기에 놓여진다. 화장유골이 추억의 숲에 뿌려질 때는 눈에 보이는 화장유골을 단순히 놓고 간다는 마음이 아니라 최대한의 존경의 경의를 가지고 의식을 치르고 있다. 화장유골이 기차나 우편으로 보내질 때는 특별히 제작된 용기가 사용되어야 하고 적절하게 이름표를 붙이며 이 유골에 붙은 특별 전단지에 있는 영국화장단체연맹이 규정한 권고사항에 따라 다루어지고 있다. 화장단체는 규정에 따라 화장장을 떠나는 화장유골은 항상 적정한 형태의 용기에 담겨서 다루어지고 있다.

 

다. 개선방안

 

집단화장을 방지하고, 개별화장을 지향하기 위해서는 기본적으로 화장장 수급 및 지역간 화장장 배치의 균형화가 절실히 요구된다. 이를 위해서는 국가와 지방자치단체에서는 화장장 공급을 위한 다각적인 노력을 강구하여야 할 것이다. 그리고 법령에서 시신(또는 유골)에 대한 규정을 두어야 할 것이다. 구체적으로 시체가 아닌 개장유골을 화장방법을 인간(고인)의 존엄성을 고려하여 여러 개의 개장유골을 한번에 화장할 수 없도록 1구씩 개별적으로 화장하도록 한다(<표 5-1> 참조). 단지 기존의 화장로는 시체를 기준으로 하여 소량의 개장유골을 개별적으로 화장할 경우 효율성이나 경제성이 떨어지는 단점도 있다. 이를 보완하기 위하여 개장유골을 전용 화장로를 설치‧운영할 필요가 있다. 특히 기존의 묘지를 개장하여 납골시설에 옮기는 경우나 시한부매장제도 실시로 기간이 만료된 경우 개장유골의 화장수요가 증가할 것으로 이에 대한 충분한 대비가 있어야 할 것이다.

그러나 기존 화장장의 경우 개장유골을 위한 전용화장로 설치는 공간적 문제와 재정적 문제를 초래할 수 있다. 따라서 기존 화장장에 대해 유골전용화장로 구비는 권장사항으로 정하며, 새로이 설치되는 화장장에 대해서는 유골전용화장로 구비를 의무사항으로 규정하는 방안을 고려할 수 있다.

한편, 개장유골은 유족들이 반드시 참석하지 않아도 되는 경우 합리적 화장시간 조절이 가능하며, 기존의 화장로 방식(대차식)에서 탈피하여 새로운 화장로 방식(캐비넷식) 계기가 마련될 수 있다.

 

〈표 5-1〉 개별화장 방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률 시행령]

제6조(매장 등의 방법)

법 제9조제2항의 규정에 의한 매장‧화장 또는 개장의 방법 및 기준은 다음 각호와 같다.

1. 매장(생략)

2. 화장

시체를 입관하여 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 완전 소각하여야 한다.

 

[장사등에관한법률 시행령]

제6조(매장 등의 방법)

법 제9조제2항의 규정에 의한 매장‧화장 또는 개장의 방법 및 기준은 다음 각호와 같다.

1. 매장(생략)

2. 화장

가. 시체를 입관하여 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 완전 소각하여야 한다.

<신설>

나. 개장유골은 인간의 존엄성을 고려하여 개별적으로 입관하여 화장하여야 한다.

 

2. 화장장에의 시신안치실 설치

 

가. 현황 및 문제점

 

대부분의 화장장에서는 화장 전에 시신을 위생적으로 안전하게 보관할 수 있는 안치실(냉장실)이 없어, 여름철에 온도가 높은 경우 화장 대기동안 시신이 부패하거나 위생적인 문제가 발생할 수 있다. 이러한 경우 또한 시신의 부패로 인한 감염의 위험이 대다수의 유족 및 문상객에게 건강의 해를 끼칠 수 있는 영향이 있다.

최근에는 대부분 화장장은 화장예약제를 실시하고 있어 어느 정도 화장시간대에 맞춰 화장장에 도착하지만 화장시작 전 1~3시간 이상 미리 화장장에 도착하는 경우도 있다. 이러한 경우 기본적인 화장행정절차를 마친 후 시신을 보관하여야 하는데 화장장에 시신 안치실이 없어 영구차에 보관되어 있다. 영구차 내에 시신을 보관된 곳은 냉장시설이 장착되어 있지 않아 무더운 여름철에는 시신의 보건위생의 문제가 발생할 우려가 있다.

따라서 고인의 존엄성을 감안하여 시신이 화장 전까지 경건성 유지 및 위생적으로 안전하게 보관할 수 있도록 하여야 한다.


나. 외국사례

 

미국의 경우 화장장에서는 시신을 받자마자 화장을 할 수는 없다. 화장 위원회에서는 시신을 매장할 것이 아닌 경우 화씨 40도의 온도나 그 이하의 온도에서 시신을 보관하여야 한다. 특히, 캘리포니아 주의 화장장은 방부처리 되지 않은 시체를 받은 후 2시간 이내에 화장 과정이 50℉ 이하의 온도에서 시체를 보관하도록 한다.17) 그렇지 않으면 시체를 인수받은 후 24시간 이내에 화장 처리를 해야 한다고 규정하고 있다.18) 즉, 화장장에서는 화장 전 시신을 보관하기 위해 ⅰ) 보건복지법에 부합, ⅱ) 시신의 존엄성 고려, ⅲ) 화장장을 운영하는 화장기관 직원들의 안전과 건강, 존엄성 고려, ⅳ) 자격을 부여받은 종사자 외에 다른 외부인으로부터 안전 등을 준수하도록 규정하고 있다. 영국이나 독일의 경우, 화장장내에 시신 안치실을 두고 있으며 개별적 안치보다는 한 개의 안치실에 100여개의 시신을 보관할 수 있는 여러 개의 시신안치실을 두고 있다. 또한 화장법(1952년) 재1조의 규정에 의하여 화장장을 새로이 건설하는 경우에는 환경청의 허가를 필요로 하고 있으며, 심사의 기본방침을 두고 있다.19) 일본의 경우에도 화장장에 시신안치실, 해부실 설치를 규정하고 있다.


다. 개선방안

 

개선방안으로 장사등에관한법률 시행령 제7조의2, 제13조에 화장 전 시신을 위생적이고 안전하고 보관할 수 있도록 하여 시신의 부패 방지 및 존엄성 고려 등을 위하여 화장장에 시신안치실 설치를 의무로 규정한다(<표 5-2> 참조). 단, 기존에 설치된 화장장의 경우, 예산확보 곤란, 기존 화장장 공간(부지) 내 건축 곤란 등으로 인해 시신안치실의 신규설치가 곤란할 경우가 발생할 수 있다. 따라서 화장장 공급확충의 일환으로 화장장 설치 및 관리자의 부담 경감을 위해, 시신안치실에 대한 구체적인 설치기준은 정하지 않고, 설치 및 관리자의 재량으로 하도록 한다.


〈표 5-2〉 화장장에의 시신안치실 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률 시행령]

제7조의2, 제13조

2. 공설, 사설 화장장 설치기준

가. 화장장에서는 화장로실, 관리사무실, 유족대기실 및 편의시설, 분향실, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설 그밖의 필요한 시설물과 주차장을 마련하여야 한다.

[장사등에관한법률 시행령]

제7조의2, 제13조

2. 공설, 사설 화장장 설치기준

가. 화장장에서는 화장로실, 안치실, 관리사무실, 유족대기실 및 편의시설, 분향실, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설 그밖의 필요한 시설물과 주차장을 마련하여야 한다.

 

3. 화장시 환경친화적 관 재질 사용 권장 및 관 내부 물질 제한

 

가. 현황 및 문제점

 

화장시 배출되는 물질 대부분은 시신에서 나오기보다 관(관 두께, 칠, 접착제 등)과 관속에 포함되어 있는 물질들로부터 발생하는 오염물들이다. 특히, 관의 두께, 외관 칠, 접착물 등이 과다한 경우 환경오염 발생 정도가 높고, 화장시간 연장 및 연료 증가 등 비효율성 측면이 높다.

즉, 화장용관은 환경적 측면에서 매장용관(과다한 칠이나 접착제 사용)보다 관으로부터 연소되어 나오는 유해물질(일산화탄소, 질소산화물, 황산화물 등)을 감소시키는 효과가 있다. 또한, 화장용관은 매장용관보다 화장시간을 단축시키고, 연료비를 절감시키며, 관구입비를 감소시키는 등의 경제적 효과가 있다(<표5-3> 참조). 그럼에도 불구하고, 우리나라에서는 현재 화장장에서 화장시 매장용관과 구별하여 화장용관을 사용하도록 하는 규정을 두지 않고 있다. 또한 관속에 고인의 유물 및 부속물 등을 확인하는 절차 없이 화장을 하고 있다.

 

〈표 5-3〉 매장용관과 화장용관의 화장 시 비교

구분

매장용관(4.5cm)

화장용관(1.8cm)

비 고

화장시간

약 1시간 20분

약 1시간

약 20분 단축

연료비

약 2만 7천원

(LNG: 76㎥)

DIR 1만 8천원

(LNG: 57㎥)

한 건당 9천원 절감1)

관비용

약 30-45만원

약 20만원-25만원

약 15만원 절감2)

주: 1) 2003년도 화장건수 105,103건× 약 9천원= 연간 약 9억 5천만원(연료비 절감).

2) 2003년도 화장건수 105,103건× 약 15만원= 연간 약 160억원(관비용 절감).

 

나. 외국사례

 

영국, 스웨덴의 경우 환경오염방지를 위해 일정한 재료로 만든 화장용 관만을 이용하도록 규제하고 있다. 일본의 경우, 화장되는 관은 나무나 기타 지방자치단체가 인정한 재료로 제작되어야 하며, 관 속에 유리, 금속물질 등의 유물을 넣지 못하도록 규제하고 있다. 미국의 경우 어떤 시신도 맥박 조절기나 어떤 위험한 부착물이 있는 상태로 화장되는 것을 금지하고 있다. 화장 당국은 시체에 맥박 조절기나 어떤 위험성이 있는 부착물이 있는지 여부를 장례지도사에게 책임지고 알려주어야 하며, 화장 당국에게 이 사실을 확인해야 할 궁극적인 책임이 있다. 일본의 나리타 화장장 운영규정에서는 유리제품, 금속, 도자기 등의 불연성 물건, 플라스틱, 비닐, 고무제품, 스프레이 깡통, 라이터, 서적, 드라이아이스, 화학방취제, 모포, 이불, 종이기저귀 등의 반입을 금지하고 있다, 그 이유로는 이들 물질이 유골을 더럽히고, 화장시간을 연장시키며, 화장로를 고장시키는 등의 원인이 되기 때문이다.

 

다. 개선방안

 

화장시 환경오염 발생을 최소화하기 위하여 그리고 화장관련 비용을 절감시키기 위하여 화장장 설치자 및 관리자는 화장 시행과정에서 적합한 재질로 만든 관의 사용과 화장 전 관 내부에 유품 및 폭발성 등의 물질을 넣지 않도록 적극적인 권장 및 홍보를 하도록 한다.(<표 5-4> 참조).

 

〈표 5-4〉 화장시 관의 재료 및 반입물질 규제에 관한 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

[장사등에관한법률]

<신설> 화장장 설치자 및 관리인은 환경오염배출을 최소화하기 위하여 화장 시 적합한 재질로 만든 관사용과 관속에 폭발성 등 위험성 물질을 넣지 않도록 적극적 권장 및 홍보를 하여야 한다.

 

제2절 산골관련 제도

 

산골은 과거부터 행해진 장례방법 중 하나로 간주될 수 있다. 그리고 최근에는 간편하고 비용효과적인 장법 중 하나로 그 선호도가 증가하고 있는 것이 사실이다(이삼식 외, 2001). 그럼에도 불구하고, 현행 장사등에관한법률에서는 산골에 관한 구체적인 규정이 마련되지 못하고 있는 실정이다. 이 장에서는 산골에 대한 정의부터 시작하여 구체적인 산골방법 및 산골장소에 대한 기준을 제시하고자 한다.

 

1. “산골” 용어 정의

 

가. 현황 및 문제점

 

과거 대부분 악상이나 어린아이의 시신 등은 매장되지 않고 유족의 기억에 남겨두지 않으려는 마음에서 화장한 후 그 유골이 강이나 산, 바다 등 고인이나 유족이 원하는 장소에 뿌려져 왔다. 그러나 현행 장사등에관한법률에서 산골에 대해 정의하지 않고 있으며, 산골에 관한 직접적인 규정도 두지 않고 있다.20) 다만, 간접적인 표현으로 공설묘지 등의 설치기준 및 납골시설이나 화장장 설치기준에 산골시설 대신 “화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설”로 규정되고 있을 뿐이다.21)

최근에 들어, 장법에 대한 국민 의식의 변화로 화장수요가 증가하고 있으며, 이와 함께 산골에 대한 수요도 증가하고 있다. 산골은 친환경적인 장법으로 국토의 효율성 이용측면에서 추가공간이 소요되지 않으면서도 경관을 살릴 수 있는 바람직한 장법이라고 할 수 있다. 향후 증가할 것으로 예상되는 산골에 대한 처리방법이나 처리시설 및 지역 등에 관한 규정이 점차 필요해지고 있다. 그럼에도 불구하고, 산골에 관한 각종 기준 등을 설정하는데 있어 필요한 것으로 “산골” 자체에 대한 명백한 정의가 없는 실정이다. 결과적으로 화장한 유골을 땅에 묻는 경우, 현행법상 “매장”과 혼돈되며, 산골이라는 명칭으로 봉분이나 납골시설을 설치하는 경우, 매장묘지와 납골묘 등과의 구별이 어려워 법 적용이 곤란하다는 문제점이 발생하고 있다.

 

나. 개선방안

 

장사등에관한법률 제2조(정의)에 산골에 관한 정의를 추가한다. 여기에서 “산골”은 화장한 유골을 용기를 사용하지 않고 땅에 묻거나 뿌리는 행위로 정의한다. 화장한 유골이 아닌 개장유골 등을 처리하는 것은 산골 행위에서 제외된다. 또한, 화장한 유골은 분쇄하도록 하며, 분쇄하지 않은 화장한 유골은 보건위생상 또는 미관상 문제를 발생시키므로, 산골행위에 포함되지 않는다. 화장한 유골을 용기에 담아 땅에 묻는 경우도 납골로 정의하고 산골 행위로 간주하지 않는다. 산골과 매장간의 정의 차이를 명백하게 구분하기 위하여 “매장”에 관한 용어 정의에서 유골을 매장하는 경우로서 산골을 제외한다는 단서 조항을 추가하도록 한다. 이와 같은 개선방안은 <표 5-5>에 구체적으로 제시하였다.


〈표 5-5〉 산골에 관한 정의 규정 방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “매장”이라 함은 시체(임신 4월이상의 사태를 포함한다) 또는 유골을 땅에 묻어 장사함을 말한다.

2. ­ 8. 생략.

[장사등에관한법률]

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “매장”이라 함은 시체(임신 4월이상의 사태를 포함한다) 또는 유골을 땅에 묻어 장사함을 말한다(단, 산골은 제외한다).

2. ­ 8. 생략.

<신설>

9. “산골(散骨)”이라 함은 화장한 유골을 용기를 사용하지 않고 땅에 묻거나 뿌리는 것을 말한다.

 

2. 산골방법 및 산골지역

 

가. 현황 및 문제점

 

화장한 유골을 땅에 묻는 경우, 현행법상 “매장”으로 규정하고 있어 산골에 대한 방법이 제한되어 있다. 현행 매장방법에 있어 화장한 유골을 매장하는 경우에는 매장깊이를 30cm 이상 하도록 규정하고 있다. 이는 현재 관습적으로 행하고 있는 산골방법과는 차이가 있어, 현실적인 추세를 따르지 못하고 있다.

산골지역에 있어서, 현재에는 상수도보호지역 이외에는 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 지정된 장소가 규정되어 있지 않은 상태다. 현행법령에서는 화장장이나 납골시설에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설을 마련하도록 규정하고 있을 뿐이다. 결국은 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설을 산골시설로 규정하고 있다는 것이다. 하지만 대부분 화장장이나 납골시설 내에 설치되어 있는 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설은 매우 취약한 상태이다. 특히 화장장내에 설치되어 있는 “유택동산”은 단순한 화장한 유골을 한곳에 뿌릴 수 있는 장소로서의 역할을 하고 있다. 최근 일부 지방자치단체에서는 “산골장”이라고 하여 화장한 유골을 뿌릴 수 지역을 마련하여 유족이 직접 유골을 뿌릴 수 있도록 하고 있다.

이와 같이, 의식변화, 납골시설 고비용 등으로 인하여 화장이 증가하고, 이에 따라 산골이 증가하고 있는 반면, 산골방법 및 산골장소에 관한 기준은 미흡한 실정이다. 산골방법이나 산골장소에 대해 매료한 기준이 없는 한, 증가하고 있는 산골수요를 사회적으로 합리적인 수준에서 충족시키는 것이 어렵게 될 것이다. 예컨대, 화장유골을 산과 논밭, 강 및 바다에 아무렇게 뿌리는 경우 미관상 위해가 되는 문제가 발생할 것이다. 또한, 화장장 인근에 화장유골을 함부로 뿌리는 경우 민원이 발생할 소지가 있다. 산골방법이나 산골장소에 대한 뚜렷한 기준이 없는 한, 유족 등도 산골의 합법성 여부에 의구심을 갖게 될 것이다. 이는 역으로 산골수요를 억제하는 결과를 초래할 것이다.

산골 장법이 본격적으로 보급되는 경우, 산골방법이나 산골지역에 관한 기준 부재는 이를 둘러싼 분쟁이나 민원을 예방하거나 처리하는 데에 있어서 문제를 발생시킬 것이다. 한편, 화장유골을 땅에 묻는 경우, 현행법상 “매장”과 혼돈되어 법 적용이 곤란하다는 문제도 있다. 예를 들어, 산골이라는 명칭으로 봉분이나 납골시설을 설치하는 경우, 매장묘지와 납골묘 등과의 구별이 어려워 법 적용이 곤란해 질 것이다.

따라서 산골방법이나 산골지역에 대한 일정한 기준들을 규정하는 것이 중요하다. 산골방법은 구체적으로 규정하는 것보다는 기본적인 원칙과 방법을 제시하는데 그 초점을 맞출 필요가 있다. 화장한 유골을 뿌릴 경우나 땅에 묻는 경우 등에 관한 산골방법은 무엇보다 보건위생적 측면이 고려되어야 할 것이다.

공설화장장 설치기준에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설을 마련하도록 하고 있다. 일부 공설 화장장에서는 “유택동산”이라 하여 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 산골시설로서 그 역할을 하고 있다. 그러나 산골시설에 유골이 만장이 된 경우, 그후 유골 처리방법에 대한 법적 근거가 없어 최종 처리방법에 어려움이 있다. 산골시설(예: 유택동산)로서 유골을 뿌리도록 마련되어 있는 경우 일정한 기간동안 모아진 유골에 대한 처리 규정을 마련하고, 산골에 대한 기본적인 방법과 장소에 규정은 국민들의 산골에 대한 인식과 방향을 제시할 수 있어야 할 것이다.

 

나. 외국사례

 

일본의 경우, 대부분 화장한 유골은 가족 납골묘에 안치되기 때문에 산골에 대한 특별한 규제하는 법은 없다. 일반적으로 가족 납골묘에 안치기간이 만료되면 고인의 유골을 납골묘 내에 뿌리고 있다. 일본 법조계에서는 매장법 제1조와 형법 제190조의 법익에 따라 “사회적 풍속으로서의 종교감정”으로 절도 있게 장송의 목적으로 행해지는 산골은 위법이 아니라는 것이 유력설로 받아들여지고 있다(김경혜, 2001). 최근 일본에서는 바다나 산 등의 자연에 산골하는 수목장(樹木葬)이 각광을 받고 있다. 이는 유골을 토지에 묻고 거기에 꽃나무를 심는 새로운 장례방식으로 묘석대신 심은 수목이 매년 꽃을 피우면서 성장, 최후에는 자연으로 돌아가는 점이 인기를 불러 모으고 있다(박복순, 2004). 일본 관동지구에서 해양산골은 해안선으로부터 20km 이상 떨어지고 어장, 낚시터, 해상교통의 요지가 아닌 곳에서 가능하도로 규정하고 있다.

중국에서는 화장유골을 경작지가 아닌 땅에 깊이 묻은 다음 그 위에 기념나무를 심어 대규모 숲을 조성하는 수장(樹葬)을 권장하고 있다. 특히 상해시에서는 해양산골전담기구를 두어 등록 후 해양산골을 할 수 있는 조직을 두고 있다.

미국의 산골(Scattering garden)은 일반적으로 소비자와 민간업체간의 계약에 의해서 모든 서류 및 절차를 민간업체가 대행하고 있으며, 연방 및 주정부는 소비자보호 및 환경보호 차원에서 이들 민간업체에 대하여 규제하고 있다. 미국의 산골관련 용어를 살며보면, “분골(粉骨)”은 화장이 완료된 후 화학적 수단을 이용해 유골을 구별할 수 없는 작은 알갱이로 만들고, 그 부피를 줄이는 것을 말한다고 정의하고 있으며, “산골지역(散骨地域)”은 유골을 용기와 함께 땅 속에 묻거나, 땅이나 흙의 표면에 뿌릴 수 있도록 지정된 묘지나 땅을 말한다고 규정하고 있다.

캘리포니아주에서 산골은 산골금지지역이 아니거나 재산권자 또는 관리기관이 허가한 곳, 공설묘지 내 산골공원, 해안으로부터 500야드 이상 떨어진 바다 등에서만 가능하며, 내륙 호수나 개천 및 교량이나 부두에서의 산골은 금지하고 있다(캘리포니아 공중보건법 제7117조). 산골은 화장된 유골의 경우, 허가된 묘지, 묘지 중개인, 화장장, 등록된 화장유골 처리자, 장사시설 직원 또는 가족들에 의해 뿌려진다. 건강상 위험이 있을 수도 있기 때문에 화장된 유골에서 나오는 먼지를 마시면 안 되며, 지방 보건국은 처분에 대한 허가를 발행해야 하며, 배 또는 비행기 조종자는 산골 후에 미 환경보호 관리국에게 통지하도록 규정하고 있다. 주 법은 비행기가 배로 산골을 하는 화장유골 처리자에게 그들의 사업장에 화장유골 저장 장소의 주소와 최근 비행 면허증 또는 항해 면허증 복사본을 붙이도록 하고 있다. 또한 처분에 대한 권한을 가지고 있는 사람이 지연에 대한 서면 이유를 통지하지 않을 경우 유골을 수령한 후 60일 이내에 산골을 실시하도록 하고 있다.

영국은 다른 어느 나라보다 화장한 유골의 방법에 있어 산골이 보편화되어 있는 국가이다. 영국도 우리나라와 같이 좁은 국토를 보다 효율적 이용하기 위하여 매장보다는 새로운 장법으로 자연친화적인 산골정책을 적극 장려 시행하고 있다. 영국이나 웨일즈에서는 산골은 일반적으로 추억의 정원(Gardens of Remembrance)이나 개인의 취향에 따라 선택한 장소라면 어디서나 가능하며, 화장허가서 외의 특별한 허가를 받을 필요는 없다. 바다에 유골을 뿌리는 해양산골의 경우에는 농수산부 소속 해양환경보호청의 특별허가를 받아야만 가능하도록 되어 있다. 화장한 유골은 그 사이즈가 8인치이거나 혹은 그 이하일 때 보건과 환경에서 언급한 토지 소유자의 허가와 같은 기준에 부합하는 경우, 공공의 땅이나 바다, 혹은 수로에서 그 유골을 뿌릴 수 있도록 하고 있다.

프랑스 종쉬롤 공원묘지 산골시설은 유족이 직접 화장한 유골을 나무 밑이나 잔디 위에 뿌릴 수 있도록 하고 개별적 선택에 따라 고인의 명패를 표시할 수 있다. 산골비용은 납골비용과 거의 비슷하고 산골한 후 고인의 명패 새길 때에는 별도의 비용을 내야 한다. 산골장소에 대한 법적기준은 ⅰ) 개인이 소유하는 곳에서 산골 허용, ⅱ) 공공시설 지역에서 산골 금지, 3) 해안선 일정한 거리에 떨어져야만 산골 허용 등이다.

스웨덴 스톡홀름 우드랜드 산골시설(Minneslund)의 산골방법으로는 유골함을 묻거나 유골은 조성된 숲에 뿌릴 수 있다. 유골함을 땅에 묻는 경우에는 약 20cm 깊이로 묻어야 한다. 땅에 묻는 경우 유골함의 재질은 옥수수 성분으로 된 유골함으로 땅에 묻은 후 약 3개월 이후에는 자연 소멸된다. 땅에 묻는 경우가 아닌 유골을 뿌리는 경우에는 유골함 밑을 열어 자연스럽게 바람 부는 대로 뿌릴 수 있다. 유족이 직접 유골을 뿌리는 것이 아니라 시설 관리자에 의해서 화장한 유골을 묻거나 일정한 장소에서 뿌리도록 하고 있다. 겨울의 경우 산골이 어려울 경우, 임시 보관하였다가 봄, 여름, 가을에 뿌리는 경우가 있다. 개별적인 산골한 장소나 표시는 되어 있지 않고, 추모할 수 있는 별도의 장소가 마련되어 있다. 산골한 후 유족에게 개별적으로 산골한 사실(일자, 장소 등)을 통보하고 유족은 1~2주일 후 산골장소에 찾아서 추모하게 된다.22)


다. 개선방안

 

산골을 품위 있는 장제방법으로 유지하기 위해 규제보다 제시하는 방향으로 산골방법이나 산골지역, 산골시설에 모아진 유골처리 방법 등을 규정할 수 있다. 보다 구체적으로 산골장소를 규정하는 경우, 그 기준은 다음과 같이 제시할 수 있다(<표 5-6> 참조). ⅰ) 땅에 묻거나 뿌릴 경우에는 보건위생상 방지를 위해 화장한 유골을 분쇄하도록 한다. ⅱ) 화장한 유골을 땅에 묻는 경우 봉분형태 및 시설물을 사용‧설치하지 아니하도록 한다. ⅲ) 화장한 유골을 뿌리는 경우 공중위생 및 미관상 해를 끼치지 아니하도록 한다.

산골장소로는 포괄적으로 지역을 제한하기보다 일정한 지역에 한해 금지하는 방법으로 규정하도록 한다. 그러한 금지장소로는 ⅰ) 상수원보호지역 등 보건위생 및 미관상의 문제가 발생할 심각한 우려가 있다고 지방자치단체장 정한 지역과 ⅱ) 공공시설이나 학교, 주거지역 등과 가까운 지역으로 제시할 수 있다. 한편, 산골에 대한 규정을 두는 경우, 장사등에관한법률 조항 중 제4조에서 국가 및 지방자치단체의 책무로서 산골의 확산을 위한 시책을 강구하도록 추가한다. 또한, 제12조의 지방자치단체 의무조항으로 공설산골시설 설치를 추가로 규정한다. 산골시설에 만장된 고인의 존엄성을 고려하여 유골의 합리적인 처리방법을 위해 일정한 지역에 합동으로 땅에 묻거나 일정한 해양지역에 뿌릴 수 있는 최종적인 처리를 규정하도록 한다. 이상의 개선방안은 <표 5-6>에 구체적으로 제시하였다.

 

〈표 5-6〉 산골방법과 산골지역 및 기타 산골관련 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제9조(매장·화장 및 개장의 방법 등)

②매장·화장 및 개장을 하고자 하는 자는 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 하여야 하며, 매장 깊이·시체나 유골의 소각정도 및 종전의 분묘처리 등 그 구체적인 방법 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[장사등에관한법률]

제9조(매장·화장, 개장 및 산골의 방법 등)

②매장·화장, 개장, 및 산골을 하고자 하는 자는 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 하여야 하며, 매장 및 산골 깊이·시체나 유골의 소각정도 및 종전의 분묘처리 등 그 구체적인 방법 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[장사등에관한법률 시행령]

제6조(매장 등의 방법 등)

법 제9조제2항의 규정에 의한 매장·화장 또는 개장의 방법 및 기준은 다음 각호와 같다.

1.-3. 생략

 

 

 

 

 

 

[장사등에관한법률 시행령]

제6조(매장 등의 방법 등)

법 제9조제2항의 규정에 의한 매장·화장, 개장, 또는 산골의 방법 및 기준은 다음 각호와 같다.

<신설>

4. 산골

가. 땅에 묻거나 뿌릴 경우에는 보건위생상 방지를 위해 화장한 유골을 분쇄하여야 한다.

나. 화장한 유골을 땅에 묻는 경우 봉분형태 및 시설물을 사용‧설치하지 아니하도록 한다.

다. 화장한 유골을 뿌리는 경우 공중위생 및 미관상 해를 끼치지 아니하도록 하여야 한다.(신설)

(산골지역 제한)

다음 각호에 해당하는 지역에는 산골을 할 수 없다.

1. 상수원보호지역 등 보건위생 및 미관상의 문제가 발생할 심각한 우려가 있다고 지방자치단체장 정한 지역

2. 공공시설이나 학교, 주거지역 등과 가까운 지역 (신설)

(산골지역에 모아진 유골의 처리)

산골지역에 모아진 유골은 일정한 구역에 집단적으로 땅에 묻는 등의 처리방법을 강구하여야 한다.

[장사등에관한법률]

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)

국가 및 지방자치단체는 묘지의 증가로 인한 국토의 훼손을 방지하기 위하여 화장 및 납골의 확산을 위한 시책을 강구·시행하여야 한다.

[장사등에관한법률]

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)

국가 및 지방자치단체는 묘지의 증가로 인한 국토의 훼손을 방지하기 위하여 화장, 납골 및 산골의 확산을 위한 시책을 강구‧시행하여야 한다.

[장사등에관한법률]

제12조(공설묘지 등의 설치)

①시·도지사 및 시장·군수·구청장은 공설묘지·공설화장장 및 공설납골시설을 설치·관리하여야 한다.

[장사등에관한법률]

제12조(공설묘지 등의 설치)

①시·도지사 및 시장·군수·구청장은 공설묘지·공설화장장‧공설납골시설 및 공설산골시설을 설치·관리하여야 한다.

 

제3절 납골관련 제도

 

현행 장사등에관한법률이 2001년 시행되면서 우리나라에 처음으로 납골제도가 처음으로 도입된 바 있다. 특히, 납골시설 중 납골묘는 화장을 적극적으로 유도하기 위하여 전통적인 봉분형태의 묘지를 모방하였다 그 결과, 납골묘에 대한 수요가 증가하고 그 결과 화장률이 상승하는 효과가 있었다. 그러나 최근에 들어 납골묘가 호화화, 거대화되고 석물을 지나치게 사용함으로써 기존 묘지보다 자연환경과 주민생활 등에 더 큰 피해를 가져다줄 것이며, 그 영향력도 더 오랜 기간에 걸쳐 지속될 것이라는 비판이 제기되어 왔다. 이 장에서는 현행 납골시설관련 현황과 문제점을 진단하고, 그 결과를 토대로 향후 제도개선 방안을 도출하고자 한다. 이를 위해 구체적으로 납골관련 용어를 현실에 맞게 재 정의하고자 한다. 그리고 납골시설 설치기준을 강화하고, 납골시설 설치 및 운영주체의 영속성, 건전성을 확보하기 위한 방안을 모색한다. 끝으로, 납골시설의 사후관리 방안을 모색한다.

 

1. 납골관련 용어 정의

 

가. 현황 및 문제점

 

현행 장사등에관한 법률 제2조와 시행령 제2조 에는 매장, 화장, 납골을 포함한 납골시설에 관한 용어 정의가 되어 있다. “납골”이라 함은 유골을 납골시설에 안치함을 말한다. “납골시설”이라 함은 납골묘‧납골당‧납골탑 등 유골을 안치(매장을 제외한다)하기 위한 시설을 말하고, “납골묘”라 함은 분묘, 그 밖의 형태로 된 것으로서 납골당 및 납골탑외의 납골시설을 말한다. “납골당”이라 함은 건축법 제2조제1항 제2호의 규정에 의한 건축물인 납골시설을 의미하며, “납골탑”이라 함은 탑의 형태로 된 납골시설로 정의되어 있다.

납골의 용어를 정의 할 때 문제가 되는 것은 첫째, 화장을 전제로 할 것인가의 여부이다. 둘째는 지상 납골과 지하 납골을 동일한 개념으로 볼 것인가이다. 화장하여 습골한 유골을 유골용기에 담아 땅에 묻어 봉분형태의 묘를 조성하였을 경우 납골묘인가 매장묘인지가 쉽게 구별될 수 없다(고덕기 외, 2004).

이와 같이 현행 법령에는 납골시설의 정의와 개념이 모호하여 법 적용의 혼란과 민원 발생을 야기하며, 특히 분묘는 매장시설이며, 납골묘는 납골시설임에도 명확하게 구분되지 않아 설치기준 등 법 적용의 혼란을 야기하고 있다. 또한 현행 공설 납골시설에서 제공하고 있는 벽식 납골시설 등 다양한 형태의 납골시설에 대해서는 법 적용이 모호한 경우가 발생한다. 유골의 경우는 화장한 유골과 화장하지 않은 유골을 구분하지 않음에 따라 매장의 대상과 납골의 대상과 방법이 명확하지 않음에 따라 시설 설치기준 적용의 혼란이 발생하고 있다. 따라서 장사시설과 관련하여 시설을 세분화하고 그 의미를 명확하게 할 필요성이 있다.

 

나. 개선방안

 

현행 장사등에관한법률에서는 매장을 시체 또는 유골을 땅에 묻어 장사함을 의미하고 있다. 그러나 여기서의 유골은 사체를 발견 당시의 유골과 오래된 분묘를 개장시 발굴되는 유골을 의미하고 있으며, 화장한 유골과 납골되어 있던 유골은 제외되는 것으로 볼 수 있다. 즉 화장한 유골을 땅에 묻을 경우 분묘로 해석해야 하는지 납골묘로 적용해야 되는지 불명확하여 혼란을 야기하고 있다.

따라서 현행 법(제2조) 및 시행령(제2조) 조문에 납골 및 납골시설에 대한 용어에 대한 개념을 보다 분명하게 정의할 필요가 있다. 납골은 ‘유골을 납골시설에 안치함을 말한다’ 고 한정적으로만 정의할 것이 아니라 시체 또는 화장하지 않은 유골을 입관하여 매장하고 지상에 봉분을 설치한 경우를 제외하고는 나머지를 납골 범주에 포함시킨다(<표 5-7>).

 

〈표 5-7〉 납골관련 용어정의 방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “매장”이라 함은 시체(임신 4월이상의 사태를 포함한다) 또는 유골을 땅에 묻어 장사함을 말한다.

3. “개장”이라 함은 매장한 시체 또는 유골을 다른 분묘 또는 납골시설에 옮기거나 화장함을 말한다.

4. “납골”이라 함은 유골을 납골시설에 안치함을 말한다.

5. “분묘”라 함은 시체 또는 유골을 매장하는 시설을 말한다.

8. “납골시설”이라 함은 납골묘‧납골당‧납골탑등 유골을 안치(매장을 제외한다)하기 위한 시설을 말한다.

[장사등에관한법률]

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “매장”이라 함은 시체(임신 4월이상의 사태를 포함한다) 또는 화장하지 않은 유골을 땅에 묻어 장사함을 말한다.

3. “개장”이라 함은 매장한 시체 또는 유골을 다른 분묘 또는 화장한 유골을 납골시설에 옮기는 것을 말한다.

4. “납골”이라 함은 유골을 납골시설에 안치하거나 화장한 유골을 용기에 넣어 땅에 묻을 경우를 말한다.

5. “분묘”라 함은 시체 또는 화장하지 않은 유골을 매장하는 시설을 말한다.

8. “납골시설”이라 함은 납골묘‧납골당‧납골탑 기타 납골시설(납골벽 등) 등 유골을 안치(매장을 제외한다)하기 위한 시설을 말한다.

[장사등에관한법률 시행령]

제2조(정의)

이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “납골묘”라 함은 분묘 그밖의 형태로 된 것으로서 납골당 및 납골탑외의 납골시설을 말한다.

2. “납골당”이라 함은 건축법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 건축물인 납골시설을 말한다.

3. “납골탑”이라 함은 탑의 형태로 된 납골시설을 말한다.

 

[장사등에관한법률 시행령]

제2조(정의)

이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “납골묘”라 함은 분묘 또는 그와 유사한 형태로 된 납골시설을 말한다.(화장한 유골을 용기에 담아 땅에 묻을 경우를 포함한다)

2. “납골당”이라 함은 건축법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 건축물인 납골시설을 말한다.

3. “납골탑”이라 함은 탑의 형태로 된 납골시설을 말한다.

<신설>

4. “기타 납골시설(납골벽 등)”이라 함은 담벽 또는 축대식 형태로 된 납골시설 등을 말한다.

 

납골시설 정의에서 분묘와 납골묘를 구분하고, 옥외 벽식 납골시설 등 화장한 유골을 안치하기 위한 다양한 납골시설을 명확하게 정의할 필요가 있다. 새로운 형태의 납골시설을 법적으로 인정할 경우 설치기준 등의 법 적용의 문제가 발생할 수 있으므로 이들에 대한 설치기준도 규정하여야 할 것이다. 유골은 탈골 또는 탈육된 장사되지 않은 일반유골, 오래전 매장되어 완전 탈육되고 개장의 경우 발굴된 개장유골, 그리고 화장한 유골로 구분하여 적용한다.

이와 같은 개선방안들은 오래된 분묘를 개장시 시체와 유골을 어떤 기준(어느 기간)을 구분할 수 있으며, 화장하지 않은 유골을 땅에 묻을 경우 분묘로 적용할 수 있느냐의 문제가 있다. 새로운 형태의 납골시설을 법적으로 인정할 경우 설치기준 등의 법 적용의 문제가 발생한다.

 

2. 납골묘 설치기준 및 평장화

 

가. 현황 및 문제점

 

화장 및 납골제도의 보급 확대로 사설 납골시설이 급격이 증가하고 있다. 납골시설(묘)의 형태는 개인형과 가족형, 문중형으로 나눌 수 있다. 비집단화된 사설 납골시설은 개인묘지와 마찬가지로 설치 신고가 이루어 지지 않고 있어 부문별하게 설치 운영되고 있음에도 불구하고 정확한 실태 파악이 되고 있지 않다. 사설납골시설의 영리추구와 과다한 석물사용으로 인한 자연경관 훼손은 이들에 설치 기준을 마련하지 못할 경우 묘지보다도 더 심각한 사회적 폐해를 발생시킬 우려가 있다. 사설 납골시설 설치자는 투자재원의 부족으로 상업적 이윤 추구로 과다한 비용을 요구와 경제적 부담 납골시설 설치기준의 미흡으로 호화분묘 이상의 과다한 석재와 석물 사용으로 사회적 위화감 조성하고 매장묘지보다 자연경관을 더 훼손할 우려가 있다.

납골시설이 집단으로 조성되거나 관리가 부실하여 방치될 경우 될 경우 납골시설의의 처리문제는 묘지시설보다 더 심각하게 사회문제로 대두될 것으로 전망된다. 기존의 분묘는 흙을 봉분형태로 쌓아 잔디를 조성하는 것이지만 납골묘(탑)는 석재를 이용하므로 기존의 분묘보다 관리에 어려움 있고, 관리가 소홀하여 방치할 경우 자연환경 훼손의 우려가 있다. 납골시설의 종류가 다양하고 규모, 규격, 석물 재료, 형태, 부대 시설물 등 설치기준이 표준화되지 않아 환경친화적 시설되지 못하고 있다. 사설 납골업체는 납골시설의 고유한 기능인 유골의 결로 방지, 방습, 방충을 최소화하려는 노력보다는 대규모화 및 고가화를 통한 소비자의 경제적 부담만을 가중시키고 있다. 납골묘를 포함한 납골시설의 경우 설치기준과 설치기간의 제한을 두고 있지 않기 때문에 장사문제에 있어서 새로운 사회문제를 야기 하고 있다. 매장묘지의 경우 대부분 일정기간이 경과하면 자연으로 환원되는데 반해 납골묘는 석조 구조물로서 반영구적으로 지속되어 관리가 부실할 경우나 그 수가 무한히 증가할 경우 자연환경이나 국민생활 환경에 미치는 영향은 심각한 수준이 될 것이다(이필도 외, 2003a). 따라서 납골묘 설치는 분묘설치 보다 더 세심한 고려의 대상이 되어야 하며, 건전한 납골문화의 확산을 위해서도 친환경적인 설치기준이 필요한 것이다.

 

나. 외국 사례

 

현대에 들어 일본에서는 강력한 행정규제와 지도로 화장위주의 장법이 성행하여 화장률이 97% 이상 이르고 있다. 화장한 유골은 대부분 납골묘와 납골당에 안치하고 있다. 따라서 일본은 납골시설의 설치기준을 제도화하고 있으며, 토지상황과 납골시설 종류, 관리운영의 편리성을 고려하여 설계 기준이 제시하고 있다. 자연친화적 시설 유지를 위하여 조경기준도 설정하고 있다. 납골당의 경우는 내화구조, 불연재료 이용, 환기설비 등 납골시설의 구체적인 장치에 대한 구조설비 기준이 제시되고 있다. 특히 가족납골묘의 경우는 지역과 가문에 따라 차이가 있으나 대체적으로 5~10m(1.5평~3평) 정도이다. 최근 부지문제의 부족을 해결하기 위해 각 지방자치단체에서는 가족납골묘 대신 가로와 세로 각 90cm 크기의 비석만을 세운 벽형 납골묘지나 유골을 땅에 뿌릴 수 있는 집합식 평면묘지 등을 도입하고 있다(이삼식 외, 2003b).

독일에서는 장사시설 설치에 있어서는 자연환경 친화적인 방식을 강조하여 자연적으로 부패 또는 분해되는 소재의 관을 쓰도록 규제하고 있으며, 납골시설 및 비석의 소재를 제한하는 것은 물론 석관, 석물장식의 남용을 제한하고 있다. 독일의 장사시설 유형별 최대규격은 <표 5-8>에 제시되어 있다.

 

〈표 5-8〉 독일의 장사시설 유형별 규격(최대기준)

구분

높이(cm)

넓이(㎡)

두께(cm)

10세 미만 병렬식 묘지

60

0.35

14

10세 이상 병렬식 묘지

80

0.50

14

1인용 선택형 묘지

100

0.50

16

다인용 선택형 묘지

130

100

18

납골묘지

60

0.50

14

자료: 이삼식 외, 2003a.

 

다. 개선 방안

 

납골시설의 도입은 매장 분묘의 단점을 보완하기 위해 제안된 것이므로 무엇보다도 자연 친화적인 시설 설치기준이 필요하다. 특히 일반인들이 납골묘를 선호하는 주된 이유의 하나는 화장한 유골을 안전하게 보관하며, 여러 기수를 함께 모실 수 있다는 장점이 있기 때문에 이러한 기능을 담당하도록 납골묘 설치기준을 마련하여야 한다. 납골묘의 시설 설치기준은 일반 국민들의 다양한 수요를 충족시킬 수 있는 형태, 재질, 규격 등이 포함되도록 한다(<표 5-9> 참조).

먼저 납골묘의 형태는 지상돌출형 보다는 평장형으로 권장하며, 소형화를 통한 설치가 용이한 규격을 제시한다. 납골묘의 재료는 화장 유골을 안전하게 보존하며, 납골시설의 본체를 유지할 수 있는 자연친화적 재료를 통한 모형을 개발하는 것을 원칙으로 한다. 납골시설은 유형별, 종류별 규격기준을 마련하고, 장식용 석물사용을 분묘 설치기준의 수준으로 제한하여야 한다. 예를 들면 현행 국립묘지 형태과 규격을 비교하여 평균 가중높이, 바닥면적을 정한다. 새로이 납골묘 설치기준을 정할 경우 기존 분묘 위치에도 납골묘를 설치할 수 있도록 할 것인가의 문제가 고려되어야 하며, 특히 기존 집단묘지 내 설치된 가족납골묘, 문중납골묘의 시설 유형을 납골시설의 설치기준에 어떻게 적용할 것인가에 대한 문제를 반드시 포함시켜야 한다.

납골묘가 평장의 자연친화형으로 설치되어, 환경 문제를 최소화하기 위해 지방자치단체에서 공설묘지 재개발 또는 신규부지를 이용하여 공설납골시설(납골묘)을 건립하는 경우 국가에서 일정부분의 지원을 할 수 있도록 규정할 필요가 있다. 또한, 사설 집단납골시설의 경우에도 평장형으로 건립하는 경우 일정한 지원(융자 등)을 할 수 있도록 규정하는 방안이 고려될 필요가 있다.

 

〈표 5-9〉 납골시설 설치기준 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제9조(매장‧화장 및 개장의 방법 등)

② 매장‧화장 및 개장을 하고자 하는 자는 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 하여야 하며, 매장 깊이‧시체나 유골의 소각정도 및 종전의 분묘처리 등 그 구체적인 방법 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[장사등에관한법률]

제9조(매장‧화장 및 납골, 개장의 방법 등)

매장‧화장, 납골 및 개장을 하고자 하는 자는 공중위생에 해를 끼치지 아니하도록 하여야 하며, 매장 깊이‧시체나 유골의 소각정도 및 종전의 분묘처리 등 그 구체적인 방법 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

<신설>

국가는 지방자치단체 또는 법인 등에서 납골묘를 평장형으로 설치하는 경우 건립비용의 일부분을 국가보조로 지원할 수 있다.

[장사등에관한법률시행령]

<별표 3> 사설 화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조 관련)

(4) 재단법인이 설치하는 납골묘

(가) ~ (나) 생략.

(다) 납골묘는 유골을 위생적이고 안전하게 수장할 수 있는 설비를 갖추되 개폐가 가능하여야 한다.

(라) 납골묘는 사원‧묘지‧화장장 그밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 엄숙한 장소에 설치하여야 한다.

(마) ~ (바) 생략.

[장사등에관한법률시행령]

<별표 3> 사설 화장장 및 사설납골시설 설치기준(제13조관련)

(4) 재단법인 또는 종교법인이 설치하는 납골묘

(가) ~ (나) 생략.

(다) 납골묘는 유골을 위생적이고 안전하게 수장할 수 있는 설비를 갖추어야 한다.

(라) 납골묘는 사원‧묘지‧화장장 그밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 엄숙한 장소에 설치하여야 한다. 기존 분묘를 적법하게 설치한 지역에도 납골묘를 설치할 수 있다.

(마) ~ (바) 생략.

<신설>

(5) 납골묘 시설물 규격

(가) 납골묘의 형태는 평장형을 권장하되, 지상 높이 세우지 않도록 한다.

(가) 납골묘의 1기당 높이는 지면으로부터 50㎝ 이내, 점유면적은 1.96㎡ 이내로 한다.

(나) 납골묘 1기당 설치할 수 있는 시설물은 비석 1개, 상석 1개 이내이며, 그 밖의 장식용 석물은 사용할 수 없다.

(다) 납골묘 1기당 설치할 수 있는 시설물은 다음과 같다.

① 비석 1개( 평균가중높이 1m, 표면적 2㎡ 이내)

② 상석1개

③ 시설물은 납골묘 점유면적을 초과하여 설치하여서는 아니된다

 

3. 사설납골시설 설치 및 운영주체

 

가. 현황 및 문제점

 

사설납골시설을 설치‧관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설화장장 또는 사설납골시설을 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. “유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치‧관리하고자 하는 자는 민법에 의하여 납골시설의 설치‧관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다만, 종교단체에서 설치‧관리하는 경우이거나 민법상 친족관계에 있던 자 또는 종중‧문중의 구성원 관계에 있던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치‧관리하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 예외규정을 두고 있다.

현재 공설 납골시설의 공급이 절대적으로 부족한 실정이고 대다수의 지방자치단체 경우 투자재원 부족과 민원 발생 등으로 선출직 자치단체장의 소극적 대처하고 있다. 특히 서울에서는 공설 납골시설 공급확대의 어려움을 겪고 있으며, 2003년 5월 이후 서울시 공설 납골시설은 일반시민의 이용을 제한하고 있다.

현행 사설납골시설 설치주체에 종교단체를 예외로 하고 있어 재단법인을 설립하여 운영하는 시설은 거의 없다(경기도 1개소에 불과함). 현행 대규모(10,000기 이상) 사설 납골시설은 종교단체가 90% 이상이며, 개인 또는 주식회사로 운영하고 있다. 사설납골시설은 신고만으로 설치관리가 가능하여 부실공사와 사후관리상의 어려움이 발생하고 있다.

사설 납골시설의 지나친 영리위주 경영 및 신뢰도 저하 비싼 이용료(공설의 5~10배) 부과로 이용자 부담 과중 단기 위주의 수익성 추구로 관리부실 초래 예상되며, 종교적 목적과 공익성보다는 상업적 이윤 추구를 목적으로 하여 경제적 부담과 사후관리 부실 및 영속성을 확보할 수 없어 소비자의 피해가 발생 한다(이필도 외, 2003b). 이러한 사설납골시설의 부실운영은 추후 지방자치단체의 부담으로 전가될 우려 내재하고 있다. 납골시설 설치를 재단법인으로 국한함으로써 불법적인 사설 납골시설이 난립하게 되고 이로 인한 사회적 폐해가 발생하고 있는 것이다.

 

〈표 5-10〉 납골시설(종교단체, 주식회사 등) 설치 및 운영관련 피해사례

사례

사례내용

납골당 이중 분양

및 사기분양 건

∙고양시 벽제리 인근 사설납골당(Y종교단체 추모관)은 특정 종교인이 아닌 일반인에게 납골시설을 분양.

∙2002년 9월경 동 납골당과 분양계약자가 모친참배를 위해 시설을 방문하였으나, 타인의 유골이 안치되어 있어, 이중계약에 대한 법적 대응을 준비.

∙건립초기부터(2000) 시설완공 전에 이중계약 등 사기분양관련 분쟁발생.

납골시설 계약

해지 요구건

∙K납골시설(종교단체) 사용자는 영업사원의 집요한 요구로 납골시설 사용을 계약(지불)함. 이후 현장 확인을 통해 계약조건과 실제상황이 달라 계약해지 및 환불을 요구하였으나, 시설측은 기간경과를 이유로 거부함.

∙유사사례로 P씨는 수일 내에 계약해지로 인한 환불을 요구하였으나 시설측은 종교단체에 보시(기부금)하였다는 이유로 환급 거절.

다단계 판매로

인한 피해건

 

∙D납골시설(종교단체, G주식회사, S주식회사 등)은 다단계방문판매를 위해 불특정한 다수인을 납골시설 회원제(보증금 요구)로 가입시킴.

∙납골시설 회원들이 돈벌이가 되지 않아 계약해지를 요구하였으나, 시설측은 보증금 환급요구를 거절.

불법 납골시설

설치로 인한

지역주민 피해

사례

∙T사는 임의종교단체 등록 후 대규모 납골시설(옹벽을 이용한 납골시설 포함)을 불법으로 설치.

∙민원에 따라 시당국은 사후 적발하여 철거명령을 하였으나 시설측은 이행하지 않고 있음. 종교단체의 불법사례로 인한 주민민원이 지속적으로 발생하여 시당국의 업무마비가 우려됨.

불법 납골시설의

사전분양

∙A납골시설(종교단체)은 당초 건축허가가 불가능 지역에 납골당을 건립하여 판매대행사를 통해 사전분양을 실시함.

 

따라서 공설 납골시설의 공급부족과 사설 납골시설의 난립, 특히 종교단체를 위장한 납골시설 운영의 사회적 폐해 방지하고 공익성, 건전성, 영속성을 확보하기 위해 종교법인 과 특수공공법인의 진입장벽 완화할 필요성이 있다.

 

나. 외국 사례

 

일본의 장사시설은 영속성, 비영리성, 필요성이라는 3대 원칙 하에서 주로 지방차치단체의 위임사무로 되어 있다. 그 배경에는 묘지 등 장사시설의 경영이 공익성을 가져야 하며, 지방마다 다른 풍습, 관습, 종교, 지리적 조건 등 다양하여 중앙정부에 서 일률적으로 기준을 적용하기 곤란하고 특히 허가사무의 운영사무는 지방자치단체의 판단에 위임하는 것이 합리적인 것으로 판단하고 있다. 이러한 취지에 따라 현재 장사시설 설치 및 관리에 대한 기본적인 내용은 묘지, 매장 등에 관한 법률에 규정되어 있고, 구체적인 사항 들은 도도현부 조례에 규정되어 있다. 일본의 후생 노동성은 1968년부터 현재에 이르기까지 장사시설(묘지, 납골당, 화장장) 인허가의 기본방침으로 민간 경영을 억제하고 공영을 원칙으로 하고 있다.

장사시설의 경영주체는 원칙적으로 지방자치단체 공설시설에 한하고, 지방자치단체의 재정이 열악한 경우에는 예외적으로 장사시설 수요의 효율적으로 대처하기 위해 종교법인과 공익법인 등에 한해 허가해 주는 방침을 유지하고 있다(이삼식 외, 2003). 현재 장사시설의 경영주체는 지방공공단체를 원칙으로 하며, 지방자치단체 뿐 만 아니라 공익법인과 종교법인을 포함한다. 특히 종교단체가 묘지경영에 참여할 경우 종교법인 법에 의한 종교법인이어야 하며, 종교 활동의 일환으로 참여할 수 있으며, 회계 상 종교법인 회계와 구별되는 특별회계로서 수지를 명확하게 하도록 소관청에 의한 지도를 받아야 한다. 종교법인은 묘지경영에 필요한 재정과 조직체계를 갖추고 있어야 하며, 영리기업이 종교법인의 명의를 차용한 경우에는 인정받지 못한다. 독일의 경우는 묘지를 공법적 관리대상으로 규정하여 모든 장사시설은 지방자치단체 조례에 의해 운영되는 공공시설이다. 약 32,000개소의 지방자치단체 또는 교회에서 운영하는 공원묘지의 유형에는 병렬식 묘지, 병렬식 납골묘지, 선택적 묘지, 선택적 납골묘지로 구분된다.

이와 같이 선진국에서는 묘지를 포함한 장사시설은 공익성이 강조되기 때문에 지방자치단체에서 공설시설로 운영하거나 민간이 운영할 경우 제한적으로 재단법인과 종교법인 또는 공익법인이 운영함으로써 비영리성, 신뢰성과 영속성 등을 확보하고 있다.

 

다. 개선 방안

 

사설납골시설의 공익성, 건전성, 영속성 확보를 위해 법(제14조 1항) 사설 법인납골시설의 경우는 신고제를 허가제로 강화하는 것이 필요한 것으로 판단된다. 사설 법인납골시설은 부실운영을 방지하기 위해 설치허가권자의 준공 검사 후 사용할 수 있도록 규정한다.

신뢰성 회복을 위해 법(제14조 2항)의 종교단체 예외조항에서 종교관련법인을 인정하고, 불특정한 다수인에게 사용료와 관리비를 받고 영업하기 위한 사설납골시설 설치주체는 다양화할 필요가 있다. 사설납골시설의 공익성, 건전성 및 영속성 확보 위해 공공성 가진 단체의 진입장벽을 완화하도록 한다. 종교단체의 경우는 종교관련법인으로 운영에 참여하도록 하며, 재단법인 이외의 납골시설 설치 운영을 목적으로 한 공공법인도 납골시설 설치 및 운영사업에의 참여가 가능하도록 하여 영속성을 보장하도록 한다. 요컨대, 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치‧관리하기 위해서는 재단법인 설립을 원칙으로 하되, 종교관련법인과 공공특수법인 및 종중문중의 경우 관련대상에 한해 법인설립의 예외규정을 적용한다.

이와 관련하여, 민간단체와의 형평성 문제가 제기될 수 있다. 그러나 장사시설의 특성상 운영주체의 공공성과 영속성 확보가 중요하다. 사설장사시설은 공공성과 영속성 확보를 위해 재단법인설립이 필요하나, 이미 공공성과 영속성을 지니고 있는 공공특수법인에게는 사실상 불필요한 조치인 것이다. 종교단체에 대해서만 예외를 인정하고 있으나, 특수집단의 장사복지 증진을 위해서, 공공특수법인에게도 예외 인정이 필요하다. 공공특수법인의 수익성 추구는 비영리사업으로서의 장사시설 설치 및 운영의 기본성격을 변질할 우려가 있다는 지적이 제기될 수 있다. 그러나 정부와 국회의 엄격한 통제를 받고 있는 공공특수법인들은 그 성격상 장사시설 운영을 통해 과도한 수익을 추구하는 것이 불가능할 것이다. 다만, 시설 자체의 적정한 유지 및 관리를 위해서는 그리고 투자비를 회수하기 위해서 일정 수준의 수익성 확보는 시설의 건전성 유지에 필수적일 것이다. 이러한 조치는 오히려 사설시설의 과도한 수익추구를 견제하여 시장 질서를 바로잡는 계기가 될 수 있을 것이다.23)

 

〈표 5-11〉 납골시설 설치 및 관리 주체에 관한 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

장사등에관한법률

제14조(사설화장장 등의 설치)

① 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장이 아닌 자가 화장장(이하 “사설화장장”이라 한다) 또는 납골시설(이하 “사설납골시설”이라 한다)을 설치‧관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설화장장 또는 사설납골시설을 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.

 

 

② 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치‧관리하고자 하는 자는 민법에 의하여 납골시설의 설치‧관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다만, 종교단체에서 설치‧관리하는 경우이거나 민법상 친족관계에 있던 자 또는 종중‧문중의 구성원 관계에 있던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치‧관리하는 경우에는 그러하지 아니하다.

장사등에관한법률

제14조(사설화장장 등의 설치)

① 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장이 아닌 자가 화장장(이하 “사설화장장”이라 한다) 또는 납골시설(이하 “사설납골시설”이라 한다)을 설치‧관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설화장장 또는 사설납골시설을 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 사설법인 납골시설의 경우에는 관할하는 시장‧군수‧구청장은 준공검사를 필한 후 사용허가를 받아야 한다.

② 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치‧관리하고자 하는 자는 민법에 의하여 납골시설의 설치‧관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다만, 종교관련법인 또는 대통령이 정하는 공공특수법인을 설치‧관리하는 경우이거나 민법상 친족관계에 있던 자 또는 종중‧문중의 구성원 관계에 있던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치‧관리하는 경우에는 그러하지 아니하다.

 

예를 들어, 공무원사회가 국가적 시책인 화장·납골문화 조성에 솔선 참여하는 계기 제공할 필요성이 있다. 국가발전에 기여한 공무원들의 명예와 자부심을 영구히 기념하는 상징적인 추모시설을 마련해 주는 것이다. 이는 전·현직 공무원 가족의 후생복지 증진에도 기여할 것이며, 공설납골시설의 공급부족을 완화시키는 효과를 발생시킬 것이다. 재단법인이외에도 특수공공법인의 납골시설에 참여로 인한 공공성 및 영속성의 강화는 사설시설 난립과 관리부실을 방지하는 효과도 가져 올 것으로 기대된다.24) 따라서 현행 장사등에관한법률에서 국가, 지자체 이외의 모든 기관 및 법인에게 일률적으로 재단법인을 설립하도록 하는 규정을 제한적으로 철폐할 필요가 있다. 현행 법체계로는 공익법인의 추모시설 건립사업이 효율적으로 추진될 수 없기 때문이다. 정부의 위탁을 받아 “특수공공법인”이 운영하는 납골시설은 공공성과 영속성을 확보할 수 있어, 사실상 재단법인 설립이 불필요하다. 공공법인에 대해 장사시설 설치 및 운영과 관련하여 별도의 재단법인 설립을 의무화하는 경우, 법인의 중복설립, 기금출연 등 문제점들이 야기될 것이다.

여기에서 특수공공법인은 개별 법률에 의하여 법인격이 부여되어 직‧간접적으로 정부의 재정지원을 받으며, 공익적 사무를 수행함으로써 행정상의 권리의무의 귀속주체가 공공성과 공익성을 가진 법인으로 정의된다. 이러한 특수공공법인의 특성으로는 법률에 의한 설치, 국가 등으로부터 재정지원, 국가사무의 수탁처리, 공공기능의 수행 등을 들 수 있다. 납골시설 설치를 위한 별도의 법인을 설치하지 않고서 납골시설을 설치 및 관리할 수 있는 공공특수법인의 범위는 두 가지로 구분하여 검토될 수 있다. 하나는 가입회원의 노후복리 증진을 위하여 설립된 공공법인(15개 법인) 모두를 적용대상으로 하는 것이다. 그러한 법인으로는 공무원연금관리공단, 국민연금관리공단, 사립학교교직원연금관리공단, 국민건강보험공단, 근로복지공단, 장애인고용촉진공단, 한국보훈복지의료공단, 대한민국재향군인회, 대한민국재향경우회, 대한교원공제회, 경찰공제회, 군인공제회, 대한소방공제회, 대한지방행정공제회, 농업협동조합중앙회 등이 해당된다. 또 다른 하나의 방안으로는 공적연금을 관리하는 기관(3개 법인)만으로 한정하는 것이다. 글한 법인으로는 공무원연금관리공단, 국민연금관리공단 및 사립학교교직원연금관리공단이다. 어느 특정한 법인으로 한정하여 일종의 독과점의 폐단을 근절하기 위해서는 전자의 방안이 더 타당하다고 하겠다.

 

4. 재단법인묘지 내 납골시설 설치

 

가. 현황 및 문제점

 

종전의 매장 및 묘지 등에 관한 법률에서는 분묘와 납골당은 별개의 시설로 관할 관청의 시설 설치허가를 받아야만 설치 관리가 가능 하였다. 매장및묘지등에관한법률에 의해 허가 조성된 재단법인 묘지에서는 정부의 권장에 의거 납골묘 시설을 병행하여 왔으나 법 시행 이후 허가, 조성 완료된 법인묘지에 대하여도 시행규칙 제7조에 의한 납골묘 설치신고 및 이행통보 절차 등에 관하여 감독기관의 해석에 따라 현실에 맞지 않는 절차를 요구하고 있다. 법 시행 이전에는 기존 매장묘지에 납골시설을 병행설치하여 토지를 효율적으로 활용하도록 하는 사례가 있었으나 현행법상 납골묘 설치신고 절차에 관한 규정으로는 일선감독기관에서 허용하지 않고 있어 행정기관과 재단법인간의 업무 혼선과 사용권을 가진 이용자들의 민원이 야기되고 있다.

현행 장사등에관한법률에서 납골시설 중 납골묘가 신설됨에 따라 종전 법률의 분묘 범위에 포함되었던 납골묘가 분묘가 아닌 납골시설로 새로이 분류되었고, 그 설치도 신고제로 완화 되었다. 기존 관할 관청으로 허가를 받아 조성된 재단법인내 법인 또는 사용권을 가진 주체가 사설납골시설, 특히 납골묘를 설치하고자 하는 경우 기존 법인묘지 내 납골를 설치도 신고만으로 설치가 가능한 것으로 판단됨으로 이에 대한 규정을 보완할 필요가 있다.


나. 개선 방안

 

납골시설이 공급이 절대적으로 부족한 현실에서 재단법인 묘지 내의 납골묘 시설공급의 활성화를 통해 국토를 효율적으로 이용하도록 하도록 할 필요성이 있다. 장사등에관한법률 시행 이전에 이미 묘지로 조성, 준공 허가된 묘역에 대하여는 납골묘 설치 후 신고 (제32조의 보고사항)로 갈음하거나 시행규칙 법인 납골묘 설치기준의 법조항 또는 경과규칙으로 명시하여 집단묘지 내 납골묘 설치가 지방자치단체에 따라 법 적용의 혼선이 없도록 해야 한다. 장사등에관한법률의 시행 취지에 맞게 화장 납골을 장려하고 국토이용의 효율성을 제고하기 위하여 재단법인 묘지 내 납골시설을 원할 경우 가능하도록 관련규정을 명시할 필요가 있는 것이다. 다만, 기존 묘지구역 내에 무리한 납골묘 등의 건립으로 인해 발생될 수 있는 피해를 최소화하기 위하여 시설안전 설치에 대한 규정은 준수되도록 한다(<표 5-12> 참조).

 

〈표 5-12〉 법인묘지 내의 납골묘 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률 시행규칙]

제7조 제3항

다. 법인납골묘

(1) 법인의 정관, 재산목록 및 임원명부

(2) 지적도 또는 임야도, 실측도 및 구적도

(3) 사용할 납골묘 또는 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류나 묘지 또는 토지소유자의 사용승낙서

(4) 납골묘 조성사업비, 자금조달계획서 및 재해대책을 포함한 관리운영계획서

(5) 상‧하수도, 조경, 전기통신, 도로, 방재설비 등 기반시설계획서

(6) 납골묘조성 및 공정계획서, 주요시설물설치계획서(배치도‧평면도 및 구조도를 포함한다)

 

 

 

 

②법 제14조제1항 후단의 규정에 의하여 사설화장장 사설납골시설의 시설설치 변경 신고를 하고자 하는 자는 별지 제7호 서식 또는 별지 8호 서식에 변경계획 및 변경도면을 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.

[장사등에관한법률 시행규칙]

제7조 제3항

다. 법인납골묘

(1) 법인의 정관, 재산목록 및 임원명부

(2) 지적도 또는 임야도, 실측도 및 구적도

(3) 사용할 납골묘 또는 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류나 묘지 또는 토지소유자의 사용승낙서

(4)납골묘 조성사업비, 자금조달계획서 및 재해대책을 포함한 관리운영계획서

(5) 상‧하수도, 조경, 전기통신, 도로, 방재설비 등 기반시설계획서

(6) 납골묘조성 및 공정계획서, 주요시설물설치계획서(배치도‧평면도 및 구조도를 포함한다)

<신설>

(7) 다만, 기존 법인묘지 설치를 허가를 받은 경우에는 (1), (2), (3) 조항에 대해서는 변경이 있을 경우 신고로 가능하며, (4), (5), (6) 조항에 대해서는 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.

②법 제14조제1항 후단의 규정에 의하여 사설화장장 사설납골시설의 시설설치 변경 신고를 하고자 하는 자는 별지 제7호 서식 또는 별지 8호 서식에 변경계획 및 변경도면을 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.

 

5. 납골시설 사후관리

 

가. 현황 및 문제점

 

법인묘지 및 법인 납골시설은 자연재해 발생(산사태, 홍수, 지진 등)과 사후관리에 대한 제도적이 뒷받침이 전무한 실정이며, 재해 발생시와 긴급 복구에 필요한 재원 확보가 어려운 실정이다. 특히 영세한 사설 법인묘지 및 납골시설의 경우 부실공사 또는 과실에 의한 훼손‧유실과 자연재해의 불가항력적인 사유로 피해를 당하는 사례가 늘어나고 있지만 원상복구에 대한 제도적 장치가 전무한 상태이다.

법인묘지의 경우 영리추구를 위하여 붕괴‧침수의 우려가 있는 지역에도 분묘 또는 납골시설을 설치하고 방재시설이 제대로 하지 않은 결과 계속적인 대규모 묘지 및 납골시설 유실사태가 발생하여 충분한 재원확보가 필요하다. 재해발생시 또는 만장이후 사후 관리를 위한 공동관리 기금 적립 및 사용방법이 규정되어 있지 않아 유족과의 마찰은 물론 사회문제로 대두되고 이에 대한 대책이 절실한 실정이다.

 

나. 외국 사례

 

일본의 경우 장사시설 경영의 기본원칙은 영속성, 비영리성, 필요성이라는 3대 원칙에서 출발하고 있다. 장사시설 허가조건으로 국민의 종교적 감정, 공중보건위생, 기타 공공복지에 기반을 두고 있다. 공공복지 관점에서는 묘지 및 납골시설 조성에 따른 재해발생, 보건위생의 위험성, 경영주체의 적격성을 종합적으로 판단하여 허가하고 있다. 또한 재해 발생시를 대비하기 위해 설치 가능기수의 100분의 5에 상당하는 사용료 및 관리비 해당액을 공동관리기금으로 적립토록 함으로써 긴급복구 재원으로 활용하도록 하여 소비자를 보호할 뿐 만 아니라 장사시설의 영속성을 확보하고 있다.

미국에서는 장사시설의 이용자를 보호하기 위해 영속성을 강화하는 다각적인 장치를 두고 있다. 예를 들어, 묘지 분양 시 일부 금액을 영구묘지관리기금(Endowment care fund 또는 care and maintenance trust fund)으로 조성하는 한편, 사전분양 시 계약금의 일부를 지방자치단체에 납부토록 하여, 이들 기금을 활용하여 시설의 적자 또는 파산시 지원함으로써 장사시설이 안정적으로 운영될 수 있도록 보장하고 있다. 계약에 의해 장사 상품 및 서비스에 대해 사전 구입 시 향후 시설의 운영 실패 등으로 인해 발생할 수 있는 손실에 대해 계약자의 권익을 보호하기 위해 계약 총액 중 일부 금액을 기금(Preneed Funeral Contract Consumer Protection Trust Fund)으로 납부하도록 하고 있다. 장사시설의 건전한 운영 및 영속성 유지를 위해 영구 장사시설관리기금(Endowment care fund 또는 Care and maintenance trust fund)으로 기금을 내지 않으면 묘지를 설치하거나 운영할 수 없도록 하고 있다. 신탁회사는 이 기금의 일정한 부분 대해서만 투자하여 기금을 증식시킬 수 있도록 하며, 기금의 이용은 장사시설의 영구보존과 관리 등 일정한 목적에만 이용할 수 있고 시설의 청소, 수선 등에 대해서는 사용할 수 없도록 하고 있다. 소비자 보호 차원에서 장사시설의 영속성을 보장하기 위해 장사시설 설치 및 운영에 있어서 묘지관리기금 제도를 명문화하고 있다.

 

다. 개선방안

 

시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 공중위생 및 공공복지 증진을 위해에서 필요하다고 인정할 때에는 납골시설의 정비 개선 명령 또는 그 전부 혹은 일부의 사용 제한 할 수 있도록 한다. 장사시설 이용자의 피해를 최소화하기 위해서, 장사시설 설치 시 일정금액을 기금으로 내어 별도로 기금을 운영하도록 하거나 또는 장사시설을 이용하는 이용자와 계약을 할 경우 총 사용료의 일정금액을 지방자치단체에게 납부하도록 하여 가칭 “장사시설 운영위원회”를 만들어 지역 내의 장사시설을 관리할 수 있도록 하는 방안을 적극적으로 검토하여야 한다. 법인설립 허가시 장사시설 규모에 따라 공동관리기금 적립을 의무화하여 재해 발생 및 사후관리에 대비하도록 한다. 묘지 또는 납골시설 등 장사시설의 영리성 추구로 인한 도산 또는 관리 부실을 방지하기 위해 상시적인 사후감리제도와 관리운영의 건전성을 확보하기 위해 관리기금 적립을 제도화하여 소비자들을 보호할 필요가 있다(<표 5-13> 참조).

 

〈표 5-13〉 납골시설 사후관리 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

[장사등에관한법률]

<신설> (납골시설의 정비 및 제한 명령)

① 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 공중위생 및 공공복지 증진을 위해에서 필요하다고 인정할 때에는 납골시설의 정비 개선 명령 또는 그 전부 혹은 일부의 사용 제한 할 수 있다.

(납골시설의 공동관리기금)

① 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 법인납골시설 설치를 허가할 때에는 사후관리를 대비하여 사용기수의 사용료 및 연간관리비의 100분의 5에 상당하는 해당액을 공동관리기금으로 적립하도록 하여야 한다.

② 제1항 규정에 의한 기금적립 방법 및 사용방법과 기타 필요한 사항은 보건복지부장관령으로 정한다

 

6. 납골시설의 사전매매 제한

 

가. 현황 및 문제점

 

화장 및 납골문화에 대한 국민의식이 제고되어 납골시설에 대한 수요가 양적인 측면에서 증가할 뿐만 아니라 질적인 면에서 개선을 요구하고 있다. 특히 시한부 매장제도로 인해 오래된 조상의 묘지를 개장하여 납골시설에 모시거나 개장유골을 처리할 경우 납골시설의 수요는 더욱 증대할 것으로 예상된다.

이러한 추세에 따라 사설 납골시설이 무분별하게 설치 운영되고 있음에도 불구하고 신고로만 납골시설 운영이 가능하여 실태 파악이 어려운 실정이다. 대부분의 민간 사설납골시설은 투자재원의 부족으로 수익성만 추구할 뿐 이용자가 편리하게 지속적으로 이용할 수 있도록 영속적인 관리운영을 위한 투자는 미흡한 실정이다. 따라서 사설납골시설은 시설이 완공되기도 전에 사전 고가분양을 통해 설치자금을 마련하는 경우도 있고, 이로 인해 이용률 및 분양률의 저하를 초래하여 수익성이 떨어지고 결국에는 부실운영으로 파산하는 사례도 발생하고 있다. 사설 납골시설 설치자는 투자재원의 부족으로 상업적 이윤 추구로 과다한 비용을 요구와 경제적 부담 납골시설 설치기준의 미흡으로 호화분묘 이상의 과다한 석재와 석물 사용으로 사회적 위화감 조성하고 매장묘지보다 더 심각한 사회적 문제로 대두될 것으로 전망된다.

집단화된 매장묘지의 경우 대부분 사전매매가 금지되어 매점매석과 부실운영이 사전에 방지 되는데 반해 사설납골시설의 경우 영구적 사용을 명목으로 사용비 및 관리비 등 비싼 분양금 요구와 부실운영에 대해 이를 방지할 제도적 장치가 미흡한 실정이다. 사설납골시설은 영속적인 관리운영을 위한 재투자와 사후관리가 미흡하여 시설이 완공되기 전 또는 시설 사용허가를 받기 전에도 분양이 가능하기 때문에 이용률 저하와 만장으로 인해 수익성이 떨어지는 경우 부실운영으로 파산하는 사례가 발생하여 사전 계약자가 피해를 보는 사례가 발생한다. 따라서 납골시설 운양에 있어서는 묘지사용 보다 더 세심한 고려의 대상이 되어야 하며, 건전한 납골문화의 확산을 위해서도 납골시설의 사전 매매의 제한에 대한 제도적 장치가 필요한 것이다.

 

나. 개선방안

 

납골시설의 사전 매매 제한 장치는 납골시설의 공공성확보와 부실운영 단점을 보완하기 위해 제안된 것이므로 무엇보다도 묘지시설과의 형평성을 유지하는 것이 중요하다. 특히 납골시설을 선호하는 주된 이유의 하나는 화장한 유골을 안전하게 보관하며, 여러 기수를 함께 모실 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 납골시설이 이러한 기능을 담당하며, 건전한 납골시설의 설치 운영을 확보하여 일반 국민들의 다양한 수요를 충족시킬 수 있어야 한다. 납골시설 운영이 수익성만을 추구하여 시설이 완공되기 전 또는 설치허가증 교부되기 전 사전분양으로 인해 부실공사, 불법시설 운영 등 피해 사례를 사전에 예방할 필요가 있다. 따라서 공공성 확보차원에서 시설 사용허가를 받은 후 매매. 임대, 사용계약이 가능하도록 제도화 하여야 한다.

다만, 선의의 피해자가 발생하지 않도록 묘지와 동일하게 예외를 인정하여 사망 이전에도 사전 사용계약이 가능하도록 할 필요가 있다. 즉 70세이상인 자가 사용하기 위하여 매매 등을 요청하는 경우와 장기등이식에관한법률 제17조 규정에 의한 뇌사자가 묘지 및 납골시설 사용하기 위한 경우 질병 등으로 인하여 6개월 이내 사망이 예측되는 자의 묘지 및 납골시설 용으로 사용하기 위한 경우(의사의 진단서를 첨부한 경우에 한함), 합장을 하는 경우(매장된 자 또는 납골된 자의 배우자) 공설묘지 또는 공설납골시설의 수급을 위하여 지방자치단체 조례가 정하는 경우는 사전매매 금지의 예외를 인정해 주는 것이다.

 

〈표 5-14〉 납골시설 사전매매 제한 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

제19조(묘지의 사전매매 등의 금지)

제12조의 규정에 의하여 공설묘지를 설치‧관리하는 시‧도지사 및 시장‧군수‧구청장 또는 제13조의 규정에 의하여 사설묘지를 설치‧관리하는 자는 매장할 자가 사망하기 전에는 묘지의 매매‧양도‧임대‧사용계약 등을 할 수 없다. 다만, 70세이상인 자가 사용하기 위하여 매매 등을 요청하는 경우등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제19조(묘지 등의 사전매매 금지)

제12조의 규정에 의하여 공설묘지를 설치‧관리하는 시‧도지사 및 시장‧군수‧구청장 또는 공설묘지, 제13조의 규정에 사설묘지를 설치‧관리하는 자는 매장 또는 납골할 자가 사망하기 전에는 묘지 또는 납골시설을 매매‧양도‧임대‧사용계약 등을 할 수 없다. 다만, 70세 이상인 자가 사용하기 위하여 매매 등을 요청하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

미주

17) 보건 및 안전법 제8346항.


18) Model Cremation Law and Explanation, Cremation Association of North America.


19) (1) 부지가 화장장에 적합할 것. 공도(公道)에서 진입(進入)할 수 있을 것. 주요한 도시설비를 이용할 수 있을 것; (2) 화장장은 인근주민과 주변에 지장을 주지 않는 위치에 있을 것; (3) 배치계획은 시설에의 진입이 용이하게 할 수 있는 도로와 충분히 주차공간이 확보되어 있을 것; (4) 사람과 물건을 움직이기 편리하게 평면계획에 되어있을 것; (5) 화장로실, 부속실(附屬室)의 공간은 엄숙한 행위가 집행되는 장소임과 동시에 작업을 하기 쉬운 곳일 것; (6) 필요로 하는 부지의 규모는 건물용지, 구내도로, 주차장을 마련하고 남은 유골을 뿌릴 공간을 충분히 확보하며 장래 증축을 배려하여 공지를 2~4ha를 확보할 것; (7) 위치의 선정은 초기 단계부터 도시계획 담당자와 긴밀하게 협의하고 지방교통 계획의 일환으로 할 것; (8) 이상적인 곳으로 조망이 좋고 산림이 둘러쌓인 곳으로 할 것; (9) 다량의 교통량이 예상될 때에는 출입구를 분리할 것; (10) 주차장의 규모는 화장용의 교회당의 규모에 응해서 결정할 것; (11) 잔골의 산골장을 만들고 화장장의 건물은 장엄하되 미적 감각이 있게 만들 것; (12) 화장장 건물은 주차장, 입구, 대기실, 제복실, 교회당, 화장로실, 부속공간, 시신안치실, 관리사무소, 조경 등 공간을 충분히 확보할 것' (13) 화장장은 공공건축 중에서도 특수한 성격을 가지는 건물이기 때문에 그 존엄성과 미적 감각을 특히 고려할 것.


20) “산골(散骨)”이란 함은 화장한 유골을 강 또는 산 등에 뿌려 영구히 장사하는 것을 말한다(서울특별시장사등에관한조례 제2조4항). “산골(散骨)”이란 화장한 유골을 분골하여 산골시설에 뿌리는 장법을 말하며, “분골(粉骨)”이란 화장한 유골을 분골기로 갈아 분말형태로 만드는 행위라고 정의하고 있다(고덕기 외, 2003).


21) 장사등에관한법률 시행령 제7조의 2관련, 공설묘지의 설치기준(별표1)에서 공설화장장과 공설납골시설에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설을 마련하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 동법 시행령 제13조 관련, 사설화장장과 사설납골시설 설치기준(별첨3)에서도 사설화장장과 종교단체가 설치하는 납골묘 및 납골당, 그리고 재단법인이 설치하는 납골묘 및 납골당에 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설을 마련하여야 한다고 규정하고 있다.


22) 산골에 관한 시설기준과 규칙은 ⅰ) 산골시설이라는 표시가 있어야 한다, ⅱ) 산골시설 잔디에 들어가서는 안 된다, ⅲ) 장애인이나 노인들이 접근할 수 있어야 한다, ⅳ) 유족이나 참배객들이 접근할 수 있는 도로가 있어야 한다.


23) 이러한 조치는 사설시설의 역할을 지나치게 축소시켜, 공설과 사설간의 균형적인 장사시설 발전을 저해할 것이라는 일부 우려도 있다.


24) 특수공공법인은 개별 법률에 의하여 법인격이 부여되어 직․간접적으로 정부의 재정지원을 받으며, 공익적 사무를 수행함으로써 행정상의 권리의무의 귀속주체가 공공성과 공익성을 가진 법인을 의미한다.