제4장 매장 및 묘지관련 제도개선

 

2000년대에 들어 우리나라 장사제도의 큰 특징 중 하나는 과거 전통적인 장법으로서 매장 및 묘지를 억제하고, 대신 화장 및 산골‧납골을 장려하는 것이다. 따라서 장사등에관한법률을 포함한 관계법령들에서는 불법적인 묘지 설치를 엄격하게 제한하고 있다. 그럼에도 불구하고, 제도상 미비점으로 인하여 여전히 많은 묘지들이 불법적으로 설치되고 있다. 또한, 오랜 기간동안 연고자가 없거나 연고자가 있어도 무관심하게 방치된 분묘들이 발생하고 있다. 불법묘지 설치를 막고 무연분묘를 정비하지 않은 한, 제도개선의 기본적인 취지가 달성될 수 없을 것이다. 묘지 설치는 자체적으로 문제가 되지 않는다. 매장 역시 장법 중 하나로 그 선택은 보장되고 존중되어야 할 것이다. 묘지의 사회적 문제를 방지하면서도, 매장 자체가 존중될 수 있도록 하는 사회적 기제가 필요하다. 그러한 기제로는 기존 묘지의 집단화가 중요하며, 집단화는 공원화와 연계되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 이 장에서는 불법묘지 설치방지, 무연분묘 정비, 묘지 공원화 등에 관한 제도 현황과 문제점을 진단하고, 그 개선방안을 도출하고자 하였다.

 

제1절 개인묘지 신고제도

 

1. 현황 및 문제점

 

현행법에서는 매장시 매장신고와 개인묘지는 묘지설치시 각각 신고하도록 규정하고 있다(제8조 및 제13조 제2항). 현실적으로 3일장일 경우 묘지허가를 받아 매장 신고까지 이행하기는 곤란하므로 현행법에서는 개인묘지는 종래 허가제에서 설치 및 매장 후 30일 이내에 신고토록 완화하고 있다. 반면, 가족묘지, 문중 종중묘지는 여전히 설치허가를 받은 후 묘지설치를 할 수 있으며, 이 경우에도 매장신고를 하도록 규정되어 있다(<표 4-1> 참조).

 

〈표 4-1〉 묘지설치 인허가제도 현황: 장사등에관한법률

 

공설 묘지

사설묘지

 

공설공원묘지

공설묘지

법인묘지

문중‧종중묘지

가족묘지

개인묘지

설치 및

관리 주체

- 시‧도지사

- 시장, 군수, 구청장

재단법인

문중

자연인

자연인

허가 유무

의무사항

공동 설치‧관리 가능

- 시행규칙에서 정하는 바에 따라 관할 시장, 군수, 구청장의 허가제

시장, 군수, 구청장에게 신고

설치 기준

시행령 제4조(현행)

- 석축, 배수시설

- 충분한 도로(폭 5m)

- 주차장

- 미관, 환경정화

100,000 ㎡이상

1,000 ㎡이하

100㎡이하

현행설치기준

(4), (5)

공통사항

1기당 면적

시설물 포함 10㎡이하(합장 15㎡ 이하)

30㎡

시설물

설치 기준

시행령 제15조에 규정할 예정(현행 제2조 3항)

비석 1개(높이 2m. 표면적 3m 이내), 상석 1개, 기타 석물 1개

 

현실적으로 볼 때 사설묘지 경우 묘지설치와 매장이 동시에 이루어질 수도 있으나 시차를 두고 설치될 경우가 있으며, 임야 대장 또는 토지대장에 용도가 묘지로 등제되어 있는 경우가 거의 없으므로 매장신고와 개인묘지신고를 기피하고 있다. 현행법에서는 묘지 이외의 장소에 매장을 금지하고 있으며, 묘지설치의 제한 규정이 너무 복잡하여 현실적으로 신고하기가 어려운 실정에 있다. 기존 분묘들은 대부분 불법묘지인데 반해 신규로 조성하는 분묘에 대해서만 장사법을 적용하고 있기 때문에 신고를 기피하고 있다.

매장 후 30일 이내 신고를 하지 않거나 허가 받지 않은 지역 내 묘지를 설치할 경우 300만원 이하의 과태료를 물거나 시설 이전명령을 할 수 있도록 되어 있다. 그러나 아직도 과거의 관행과 마찬가지로 상당수의 사설묘지 설치시 신고하지 않거나 묘지 설치 금지지역에 설치되는 경우를 볼 수 있다.16) 즉, 현행법상 묘지설치 가능 지역(거리제한 등)에 대한 현실적 확인이 어렵기 때문에 불법묘지를 양산하는 결과를 초래하고 있다.

또한 기존 분묘에 대한 양성화 과정 없이 새로이 조성한 묘지에 대해서만 신고 또는 허가에는 법 집행의 한계가 발생한다. 기존 분묘들은 대부분 불법묘지인데 반해 신규로 조성하는 분묘에 대해서만 법을 적용하고 있기 때문에 신고 또는 허가를 받기를 기피하고 있다. 현행법상 묘지설치 가능 지역이(그린벨트, 거리 제한 등) 현실적으로 거의 없기 때문에 불법묘지를 양산하는 결과를 초래하는 원인이 되고 있다.

 

나. 외국사례

 

묘지신고제도에 관한 개선방안을 도출하기 전에 외국의 관련제도들을 살펴볼 필요가 있다. 미국 및 유럽국가 대부분은 개인묘지 사용을 억제하고 집단묘지 사용을 법적으로 의무화하고 있다. 사망자는 사망신고부터 일련의 행정 절차를 거쳐야만 집단묘지에 매장될 수 있다. 이러한 행정체계를 통해 사망신고, 매장신고, 묘적부가(묘지위치, 연고자 등) 전산화되어 체계적이며 효율적으로 관리되고 있다. 각 집단묘지에서 작성관리 되고 있는 묘지관련 정보는 지방자치단체와 중앙정부의 전산망에 연계되어 운영되고 있다. 특히 프랑스의 경우는 유족이 기초자치단체에 사망신고를 하면, 지방자치단체는 정부법인 의사에 통보하고 24시간 내 사망증명서를 발급하고, 장례절차 진행과정에서 관련정보를 통합적으로 관리 운영되고 있다. 한편, 미국은 묘지를 효율적, 체계적 관리 감독을 위해 주 차원의 묘지실태조사를 실시하여 장사정보의 전산망을 구축하고 있다. 묘지관련 정보는 묘지이름 → 묘지관련 정보→ 개별 분묘 확인( DB와 GIS 연계) → 개별정보 검색 등으로 구성되어 있다. DB 에는 집단묘지내 개별분묘의 사망자 이름, 위치, 설치연도, 면적 등의 내용이 포함된다(이삼식 외, 2001).

 

다. 개선방안

 

우리나라에서도 사설묘지 설치 신고와 허가에 대한 실효성을 확보하기 위해 우선적으로 매장 및 개인묘지 설치 신고는 사망신고와 연계하여 운영할 필요가 있다. 매장 신고 장소는 묘적부 관리상 매장지 관할 시군구에서 하는 방안을 마련할 필요가 있다. 사망신고서식에 매장 또는 화장 장소를 기재하도록 하여 매장신고서를 대체하고, 사망신고를 통한 매장신고의 일원화를 추진하는 것이다(<표 4-2> 참조).


〈표 4-2〉 매장 및 묘지신고제도 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제8조(매장‧화장 및 개장의 신고)

①매장을 한 자는 매장후 30일이내에 매장지를 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다.

제13조(사설묘지의 설치 등)

②개인묘지를 설치한 자는 묘지를 설치한 후 30일이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 묘지를 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경한 경우에도 또한 같다.

[장사등에관한법률]

제8조(매장‧화장 및 개장의 신고)

①매장을 한 자는 매장후 30일이내에 매장지를 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고 또는 사망신고 신고서식에 매장 장소를 신고하여야 한다.

제13조(사설묘지의 설치 등)

②개인묘지를 설치한 자는 묘지를 설치한 후 30일이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 묘지를 관할하는 시장‧군수‧구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경한 경우에도 또한 같다.

<신설>

③ 사설묘지를 설치하고자 하는 자는 사전에 묘지설치가 가능한 지역과 거리제한 구역 인지 확인하여야 하며, 관할 읍면동에서는 묘지 설치가능 여부를 확인해 주어야 한다.

<신설>

④ 기존 분묘에 대해 자진 신고할 경우 일정한 기간 동안 사용을 허가할 수 있다. 신고기간, 신고양식, 사용기간의 허가 등에 관한 사항은 시·도의 조례로 정할 수 있다.

 

사설묘지 적법성에 대한 사전 확인 작업을 실시하여야 하며, 분묘사용 및 설치신고 등 묘지행정의 전산연계 시스템을 통해 묘지실명제를 도입하고 사설묘지에 대한 철저한 사후적 관리를 도모하여야 한다.

또한 기존의 허가 또는 신고 없이 설치되었던 묘지에 대해서는 자진 신고를 필할 경우 한시적으로 사용을 양성화 방안을 마련하여 불법묘지를 방치하는 경우를 최소화하여야 한다.

개인묘지를 포함한 장사시설 관리의 효율성을 제고하기 위해 행정신고체계를 통해 매장 및 분묘관한 정보를 연계 운영하여야 한다. 장사관리 시스템은 전산화를 통한 전국망을 구축하여야 하며, 지방자치단체별 표준화되도록 개발할 필요성이 있다. 

 

2. 무연분묘 및 불법묘지 정비제도

 

가. 현황 및 문제점

 

현행법상으로 무연분묘의 처리 등에 관한 사항은 다음과 같다. 타인의 토지 등에 설치된 분묘의 처리는 ①토지 소유자(점유자 기타 관리인을 포함), 묘지 설치자 또는 연고자는 해당하는 분묘에 대하여 당해 분묘를 관할하는 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 분묘에 매장된 시체 또는 유골을 개장할 수 있다. ② 토지 소유자‧묘지 설치자 또는 연고자가 개장을 하고자 하는 때에는 미리 3월 이상의 기간을 정하여 그 뜻을 당해 분묘의 설치자 또는 연고자에게 통보하여야 한다. 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 일제조사결과 연고자가 없는 분묘(이하 “무연분묘”라 한다)에 매장된 시체 또는 유골을 화장하여 일정기간 이를 납골할 수 있도록 하고 있다.

그런데 전국적으로 불법 및 무연분묘로 방치된 묘지에 대한 실태 파악이 전혀 되어있지 않다. 불법 및 무연분묘를 판단할 수 있는 기준과 정확한 실태파악이 전제되어야 장사법의 실효성을 확보할 수 있음에도 불구하고 일제조사를 실시한 적이 없기 때문이다. 개인묘지는 신고하도록 규정하고 있으며, 가족묘지와 문중 및 종중묘지는 허가를 받은 후 조성하게 되어 있지만 거의 지켜지지 않고 있으며, 풍수사상에 의한 명당선호 관념에 의해 25% 정도만이 허가된 묘지에 조성된 반면 75%이상이 허가받지 않아 묘적부에 등재되지 않은 실정이다. 특히 묘지 조성시에는 비교적 잘 돌보는 편이지만 시간이 경과될수록 관리되지 않아 무연분묘로 방치되게 된다(박상호, 1998).

지방자치단체의 묘지 등 수급계획의 수립‧시행을 의무화하여 불법 및 무연분묘의 방치를 막기 위해 묘지의 일제신고와 소규모 납골시설의 설치를 통한 묘지설치의 집중화를 유도하는 것이 필요하다. 불법 및 무연분묘를 판단할 수 있는 기준과 정확한 실태파악이 전제되어야 장사법의 실효성을 확보할 수 있음에도 불구하고 일제조사를 실시한 적이 없어 불법묘지 및 부연분묘를 정비하는데 어려움이 있다. 과거 관습적인 분묘기지권을 배제하고 불법묘지 및 무연분묘를 정비할 수 있는 명시적 조항과 개장명령에 대한 행정대집행의 근거는 마련되어 있으나 실질적인 재정지원 대책 등 구체적인 처리방법에 대한 규정 미비하다. 묘지일제조사와 기존 불법 및 무연분에 대한 정비는 예산확보의 문제와 실행상의 현실적인 어려움이 많다. 무연분묘의 개장허가 관련 조항이(법 24조, 시행규칙 15조) 사유지에 설치된 분묘가 아닌 공설묘지 및 공공용지에 있는 무연분묘에 적용되는 것으로 해석되며, 유연분묘와 무연 분묘의 개념차이도 모호하여 현실을 반영하기에는 어려움이 많다. 한편 기존 묘지구역내 무연분묘에 대한 정비와 납골시설 설치에 대한 규정이 없으며, 기존 분묘의 납골묘의 전환에 대한 법적 논란이 발생할 수 있으므로 이에 대한 근거 규정의 보완되어야 할 것으로 판단된다.

 

나. 외국사례

 

일본에서 무연분묘 개장에 대해서는 국민의 종교적 감정을 존중하고 신중히 처리하지 않으면 안 되며 일정한 법적 절차를 거친 후 허가된다. 즉 장사시설 등은 묘지사용자 또는 사망자의 연고자를 파악하기 위해 일정기간 신문에 공고해야 하며 2개월이 지난 이후 연고자가 없을 경우 행정기관으로 부처 허가를 받아 개장할 수 있다. 묘지 또는 납골당 관리자 무연유골을 불후성의 용기에 납입하여 보관하며, 이 경우 용기에는 사망자의 이름, 사망연월일, 개장 연월일, 그 외 필요한 사항을 기재해 두어야 한다. 무연분묘의 사체 또는 유골을 발굴하였을 경우 화장 후 일정한 용기에 보관하여야 한다고 규정하고 있다. 프랑스의 경우 무연분묘 상태를 다음과 같이 해석하고 있다, 즉 묘지 관리가 더 이상 이루어지지 않고 있으며, 지방자치단체가 공시하여 3년의 기간이 지나도 연고자가 나타나지 않을 경우를 의미하고 있다. 지방자치단체는 일정한 절차를 거친 후 양도 허가한 분묘의 점유지를 새로운 묘지로 사용하고 있다. 무연분묘를 재사용하기 위해서는 지방자치단체자의 결정에 따라 무연분묘에 매장된 유골을 개장하여 공설묘지 내 설치된 영구유골안치소에 이전하든가 화장하여 처리한다. 지방자치단체는 무연분묘에 매장된 유골 처리에 소요되는 비용을 전적으로 부담할 뿐 만 아니라 공설묘지를 신규부지로 이전하는 경우 소요되는 비용 모두도 책임지게 된다.

 

다. 개선방안

 

현행 장사등에관한법률에서는 불법분묘와 무연분묘의 정리와 관련하여 매장된 시체 또는 유골에 처리에 관한 규정만 있을 뿐, 정착 불법분묘와 무연분묘의 정비의 목적이 국토의 효율적 이용에 있다는 점과 관련하여 구체적인 처리방법은 규정하고 있지 않다. 따라서 불법분묘와 무연분묘의 정비는 사설묘지에 대한 신고의무와 무연분묘 처리에 대한 처리방법을 규정할 필요가 있다(<표 4-3> 참조). 기존 묘지에 대한 무연분묘 판정에 대한 기준을 설정하고 의무적으로 이장 및 개장을 통한 납골시설에 안치하도록 하며, 시‧군 단위로 분묘소재지, 면적 등을 일제조사를 통한 묘적부를 전산화하고, 이를 단계적으로 정비할 수 있는 방안을 마련해야 한다.

묘지일제 조사는 무연분묘 및 불법묘지를 조사를 위한 목적을 가지는 바 전국적으로 통일된 실태조사와 방법을 규정하여야 하고, 묘지일제 조사는 전국적으로 동시적으로 실시하며, 묘적부상의 등록여부, 묘지설치허가 및 신고여부, 분묘의 설치 권한 등에 관한 사항을 규정함으로써 불법분묘와 무연분묘의 정비의 실효성을 높이는 것이다. 또한 시‧군 단위로 분묘소재지, 면적 등을 일제조사를 통해 묘적부를 전산화하고, 분묘사용 및 설치신고 등 묘지행정의 전산연계 시스템을 통해 분묘실명제를 도입하고 사설묘지에 대한 철저한 사후적 관리를 도모하여 단계적으로 정비할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 국가적 차원에서 묘지 일제조사를 체계적으로 지원할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

 

〈표 4-3〉 불법분묘 및 무연분묘 처리제도 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제24조(무연분묘의 처리)

①시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제10조의 규정에 의한 일제조사결과 연고자가 없는 분묘(이하 “무연분묘”라 한다)에 매장된 시체 또는 유골을 화장하여 일정기간 이를 납골할 수 있다.

②시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제1항의 규정에 의한 조치를 하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 미리 그 뜻을 공고하여야 한다.

③시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제1항의 규정에 의하여 납골한 유골의 연고자가 그 확인을 요구하는 때에는 이에 응하여야 한다.

④제11조제3항의 규정은 제1항의 규정에 의한 납골의 경우에 이를 준용한다.

[장사등에관한법률]

제24조(무연분묘 및 불법묘지의 처리)

①시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제10조의 규정에 의한 일제조사결과 연고자가 없거나 일정한 기간 신고하지 않은 분묘(이하 “무연분묘”라 한다)와 묘지설치 제한지역 또는 제한구역에 설치된 불법묘지에 매장된 시체 또는 유골은 의무적으로 화장하여 일정기간 이를 납골하거나 개장명령을 할 수 있다.

② ~ ④. 동일

<신설>

⑤무연분묘 및 불법묘지 처리에 필요한 구체적인 사항은 시·도의 조례로 정할 수 있다.

제10조(묘지의 일제조사)

보건복지부장관, 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제5조제1항의 규정에 의한 묘지 등 수급계획의 수립 또는 제24조의 규정에 의한 무연분묘의 정리 등을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 일정한 기간 및 지역을 정하여 분묘에 대한 일제조사를 할 수 있다.

 

제10조(묘지의 일제조사)

① 보건복지부장관, 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 제5조제1항의 규정에 의한 묘지 등 수급계획의 수립 또는 제24조의 규정에 의한 무연분묘의 정리 등을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 일정한 기간 및 지역을 정하여 분묘에 대한 일제조사를 할 수 있다.

<신설>

② 시‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 분묘 일제조사 계획을 수립하여 보고하여야 한다. 분묘 일제조사 방법에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

<신설>

③ 국가는 분묘 일제조사시 국고보조 등 필요한 경비를 지원해 주어야 한다.

제15조(무연분묘의 개장공고)

②제1항의 공고는 법 제24조제1항의 규정에 의한 조치를 하기 2월전에 중앙일간신문을 포함한 2 이상의 일간신문에 2회 이상 공고하되, 두번째 공고는 첫번째 공고일부터 1월이 지난 다음 이를 하여야 한다.

 

제15조(무연분묘 개장 공고)

②제1항의 공고는 법 제24조제1항의 규정에 의한 조치를 하기 2월전에 중앙일간신문을 포함한 2 이상의 일간신문에 2회 이상 공고 또는 인터넷상(분묘개장 공고 사이트)에 상시 공고하되, 두번째 공고는 첫번째 공고일부터 1월이 지난 다음 이를 하여야 한다.

 

3. 공설묘지 공원화 방안

 

가. 현황 및 문제점

 

전국의 불법 및 무연분묘와 방치된 공설묘지가 얼마나 되는지 조사된 자료가 없기 때문에 실태파악이 전혀 안되고 있다. 불법 및 무연분묘를 판단할 수 있는 기준과 정확한 실태파악이 전제되어야 장사법의 실효성을 확보할 수 있다. 과거 관습적인 분묘기지권을 배제하고 불법묘지 및 공설묘지를 정비할 수 있는 명시적 조항과 개장명령에 대한 행정대집행의 근거는 마련되어 있으나 실질적인 재정지원 대책 등 구체적인 처리방법에 대한 규정 미비하다.

국가 및 지방자치단체는 화장 및 납골의 확산을 위한 시책을 강구‧시행하여야 한다고 규정하고 있어 기존 공설묘지 재활용을 통한 납골시설 공급 확충이 우선적으로 필요하다 무연분묘의 정비시 일반 국민들이 거부감 없이 받아들일 수 있는 행정대집행의 구체적인 방안이 마련되어 못하여 민원이 제기되고 있으며, 지방자치단체가 직접 기존의 공설묘지를 공원화하기 위해서는 투자재원, 인력 등 여러 가지 어려움이 예상됨으로 이에 대한 구체적인 대책이 필요하다.

특히 공설묘지의 무연분묘 정리는 무연분묘 정리는 당연히 재활용이나 공원화하는 방향으로 정비되어야 할 것이다. 공설묘지 정비는 원칙적으로 분묘설치 이전의 자연의 상태로 원상회복하거나 가능한 공설묘지를 재활용하여 납골시설 또는 추모공원을 조성할 수 있도록 권장할 필요가 있다.

 

나. 개선방안

 

공설묘지 정비는 사설묘지에 대한 신고의무와 무연분묘 처리에 대한 처리방법을 규정한다. 기존 집단묘지 내 무연분묘 판정에 대한 기준을 설정하고 의무적으로 납골시설에 안치하도록 하며, 시‧군 단위로 분묘소재지, 면적 등을 기록한 묘적부를 정비하여 단계적인 처리방안을 마련해야 한다. 시‧군단위의 공설묘지를 도시계획상 적합 사용여부를 유형별로 분류하고 용도에 따라 공설묘지를 효율적으로 활용하기 위한 제도적인 지원방안을 마련할 필요가 있다. 지방자치단체가 직접 기존의 공설묘지를 공원화하기 위해 필요한 재정 확보를 위해 지원관련 규정을 둘 필요가 있다. 이에 대한 개선방안은 <표 4-4>와 같이 제시할 수 있다.


〈표 4-4〉 공설묘지 공원화 방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

 

[장사등에관한법률]

<신설> 제4조(기존 공설묘지의 공원화)

①시·도지사와 시장·군수·구청장은 제3조의 규정에 의한 묘지등의 수급계획에 따라 기존 공설묘지를 재개발하여 납골시설을 설치 등 공원화 할 수 있다.

② 국가는 공설묘지를 공원화하는 시·도에 대해 국고보조 등 필요한 지원을 해 주어야 한다.

미주

16) 특히, 토지대장에 용도가 묘지로 등재되어 있는 경우가 거의 없고, 도로, 하천, 철도 또는 그 예정지역으로부터 300m 규정에(사설묘지 설치기준 11조 별표1) 저촉되어 개인묘지 신고를 기피하고 있다.