제3장 장사시설 확충관련 제도개선

 

제1절 개요

 

도시화가 진척되고 국민의 건강 및 환경에 대한 의식 내지 욕구가 증가하면서 장사시설을 설치할 수 있는 지역의 범위는 점차 축소되어 가고 있는 실정이다. 게다가 기존 법령 등에서도 살펴볼 수 있듯이, 보건위생적인 차원에서 장사시설들은 산자의 공간에서 가급적이면 멀리 떨어진 지역에 설치되도록 제한하고 있다.

장사시설의 설치를 제한하고 있는 현행 장사등에관한법률 제15조(묘지 등의 설치제한)와 동법 시행령 제14조(묘지 등의 설치제한지역)를 중심으로 장사시설 설치를 제한하고 있는 법령들은 <표 3-1>과 같이 제시될 수 있다. 이외에도 장사등에관한법률에서는 설치제한지역으로 규정이 되어 있지 않지만 묘지 등 장사시설의 설치에 관하여 직접적인 규정을 두고 있는 법령들이 있다. 그러한 법령으로는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조에 의한 개발제한구역에서의 행위제한 조항, 도시공원법 제2조, 제3조, 동법 시행규칙 제4조 및 별표2, 제5조 및 별표3, 제6조, 제8조에 의한 장례식장, 납골당 설치기준 제한 조항, 그리고 도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관한규칙 제136조~제147조의 화장장, 공설묘지, 납골시설, 장례식장의 결정기준 제한 조항이 있다.

장사시설의 설치를 제한하는 관련 법령은 장사제도나 장사행정의 근거가 되는 장사법제 중에서도 인간생애주기의 마지막 단계인 죽음 이후의 사체를 처리하고 관리하는 공간의 공급과 관련되어 있다는 측면에서 여타의 장사관련 법령에 비하여 법규제정이나 개정에서 많은 이슈가 될 수 있는 규정으로 구성되어 있다.6)

개정 전의 매장및묘지등에관련법률(1961.12.5, 법률 제799호)에서는 제8조의 2호(묘지, 화장장 또는 납골당의 설치금지)의 규정에서는 동법 제7조(공설묘지, 공설화장장 또는 공설납골당의 설치) 및 동법 제8조(사설묘지‧사설화장장 또는 사설 납골당의 설치)의 행위를 금지하는 지역을 ① 국민보건 상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역, ② 국방상 또는 도시계획상 지장이 있는 지역, ③ 기타 국토개발계획에 지장이 있는 지역 등으로 규정하고 있다.

 

〈표 3-1〉 장사시설 설치지역 제한관련 법령

법률 명

법률 조항

설치제한지역

환경정책기본법

제22조

특별대책지역

수도법

제5조제1항

상수원보호구역

각종 수계관리법률

제4조

수변구역

국토의계획및이용에관한법률

제36조제1항 제1호

주거지역, 상업지역 및 공업지역,

녹지지역 중 대통령령이 정하는 지역

문화재보호법

제8조, 제55조

문화재보호구역

도로법

제50조

접도구역

고속국도법

제8조

접도구역

하천법

제8조

접도구역

농지법

제30조

농업진흥구역

산림법

제49조, 제61조, 제62조, 제71조제1항제1호

채종림, 보안림, 요존국유림

사방사업법

제4조

사방림

군사시설보호법

제4조

군사시설보호구역

군사기밀보호법

제5조

군사보호구역

지방자치단체조례

개별조항

보건위생 위해우려지역

주: 각 부처 소관 훈령 등은 제외함.

 

현행 장사등에관한법률(2002.12.30, 법률 제6841호)에서는 보다 상세한 규정을 두고 있는데 동법 제15조(묘지 등의 설치제한)와 동법 시행령 제14조(묘지 등의 설치제한지역)에 의하면, ① 도시계획법 제32조 제1항 제4호에 규정된 녹지지역 중 대통령령이 정하는 지역7), ② 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역(다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 종중‧문중의 납골시설의 경우에는 그러하지 아니하다), ③ 문화재보호법 제8조 및 제55조의 규정에 의한 문화재보호구역, ④ 기타 대통령령이 정하는 지역이다. 여기서 기타 대통령령이 정하는 지역이란 다음에 열거하는 지역을 말한다.

① 국토의계획및이용에관한법률 제36조제1항제1호 가목 내지 다목의 규정에 의한 주거지역‧상업지역 및 공업지역. 다만, 화장장 및 납골시설의 경우에는 국토의계획및이용에관한법령의 규정에 의하여 당해 시설을 설치할 수 있는 지역을 제외한다.

② 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제4조, 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 영산강‧섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조의 규정에 의하여 지정‧고시된 수변구역 및 환경정책기본법 제22조에 의하여 지정‧고시 된 특별대책지역(상수원수질보전을 위한 것에 한한다) 중 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역을 제외한 지역(공설묘지‧법인묘지와 법제14조제2항의 규정에 의한 재단법인 설치하는 10만 ㎡ 이상의 납골묘 및 납골탑을 새로이 설치하는 경우에 한한다.).

③ 도로법 제50조 및 고속국도법 제8조의 규정에 의하여 지정‧고시 및 지정된 접도구역.

④ 하천법 제8조의 규정에 의하여 지정‧고시된 하천구역.

⑤ 농지법 제30조의 규정에 의하여 지정된 농업진흥지역.

⑥ 산림법 제49조의 규정에 의하여 지정‧고시된 채종림, 동법 제61조의 규정에 의한 요존국유림.

⑦ 사방사업법 제4조의 규정에 의하여 지정‧고시된 사방지.

⑧ 군사시설보호법 제4조의 규정에 의하여 설정된 군사시설보호구역 및 군사기밀보호법 제4조의 규정에 의하여 설정된 군사보호구역, 다만 국방부장관의 인정을 받거나 관할 부대장의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.

⑨ 붕괴‧침수 등으로 인하여 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역으로서 지방자치단체의 조례가 정하는 지역.

이상에서 볼 수 있는 바와 같이 장사시설의 설치에 관한 직접적 규정을 명시하고 있는 장사등에관한법률 이외에도 상당수의 관련 법률에서 설치지역에 관한 제한을 두고 있다. 즉, 국토의계획및이용에관한법률(국토이용관리법과 도시계획법은 폐지), 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 수도법, 문화재보호법, 5대강수변구역관리법, 도로법, 하천법, 농지법, 산림법, 사방사업법, 군사시설보호법, 도시공원법, 군사시설보호법, 사회간접자본시설에대한민간투자법, 도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관한규칙, 지방자치단체 조례 등에서 장사시설 설치에 관한 관련 규정을 두어 제한을 하고 있다.

이러한 현행 법률을 중심으로 묘지 등의 설치에 대한 지역제한 규정을 분석하여 문제점을 제시하기에 앞서 그동안 장사시설 설치지역을 제한하는 근거 법으로 작용했던 국토이용관리법상의 설치기준을 먼저 분석하고자 한다. 왜냐하면 앞에서 매장및묘지등에관한법률이 현행 장사등에관한법률로 개정되었음에도 설치 제한규정이 완화된 측면이 뚜렷하지 않은 것과 마찬가지로 국토이용관리법상의 규정이 국토의계획및이용에관한법률에서도 완화된 측면이 미미하기 때문이다.

폐지된 국토이용관리법시행령 제5장(묘지의 설치를 위한 개발계획수립기준)의 제29조(설치하는 시설의 종류 및 배치계획 등)의 제3항에서는 묘지 또는 납골시설로 사용하기 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 다음의 기준에 적합하여야 한다는 제한 규정을 두었다.

① 산지 또는 구릉지인 토지의 형질을 변경하는 경우 경사도가 30도 미만이고 표고가 산자락 하단을 기준으로 300m 이하인 지역으로 한다.

② 기존 지형을 최대한 이용하여 토지형질 변경을 최소화하고 기존 지형의 경사도를 50%이상 변경하지 않도록 하여, 과도한 성토‧절토 등이 이루어지지 않도록 하여야 한다.

한편 도시계획법시행령 제51조제1항에서 규정하였던 용도지역별 장사시설 건축제한사항을 정리하면 다음과 같다(<표 3-2> 참조).

 

〈표 3-2〉 용도지역별 장사시설 제한

지역구분

묘지관련시설

(화장장‧납골당 등)

납골시설

장례식장

제1종 전용주거지역

×

△(종교집회장 내 연면적 1천㎡미만)

×

제2종 전용주거지역

×

△(종교집회장내 연면적 1천㎡미만)

×

제1종 일반주거지역

×

○(종교집회장내)

×

제2종 일반주거지역

×

○(종교집회장내)

×

제3종 일반주거지역

×

○(종교집회장내)

×

준주거지역

×

○(종교집회장내)

중심상업지역

×

○(종교집회장내)

일반상업지역

×

○(종교집회장내)

근린상업지역

×

○(종교집회장내)

유통상업지역

×

△(종교집회장내)

전용공업지역

×

×

×

일반공업지역

×

△(종교집회장내)

준공업지역

×

△(종교집회장내)

보전녹지지역

△(묘지관련시설, 종교집회장내)

생산녹지지역

△(종교집회장내 제외)

자연녹지지역

○(묘지관련시설)

△(종교집회장내)

주: 1) 용례 : ○ 허용, △ 조례에서 허용, × 건축 불가.

2) 납골당의 경우 ① 건축법시행령 제3조의 4(별표1)의 제5호 문화 및 집회시설 중 가목: 종교집회장(교회‧ 성당‧ 사찰‧기도원‧수도원‧제실‧사당 기타 이와 유사한 것)과 종교집회장안에 설치하는 납골당으로서 제4호 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것과 ② 제20호 묘지관련시설(화장장, 납골당(문화 및 집회시설에 해당하는 것을 제외함), 묘지에 부수되는 건축물)중 납골당이 있음.

자료: 김현준 외, (2000: 111)

 

우선 현행 법률인 국토이용계획및이용에관한법률에서는 ‘도시관리계획’의 대상으로 ‘기반시설’의 설치‧정비 또는 개량에 관한 계획을 규정하고 화장장‧공설묘지‧납골시설을 기반시설의 영역에 배치하고 있는데 구체적인 세부 제한사항은 별도로 도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관한규칙에서 규정하고 있다. 여기서는 화장장, 공설묘지, 납골시설, 장례식장으로 구분하여 정리해 본다.

첫째, 동 규칙 제137조(화장장의 결정기준)에서는 지역제한 규정으로서, ① 토지의 취득과 화장장의 관리‧운영이 쉽고 장래에 확장이 가능한 지역, ② 지형상 배수가 잘되는 장소, ③ 화장장과 그 주변지역에는 녹화 또는 조경을 하고 필요한 편익시설을 설치, ④ 이용자가 불편하지 아니하도록 교통이 편리한 곳으로 진입도로와 주차장이 충분한 규모일 것으로 되어 있다.

둘째, 제140조(공설묘지의 결정기준)에서는 ① 토지의 취득과 공설묘지의 관리‧운영이 쉽고 장래에 확장이 가능한 지역에 설치, ② 지형 상 배수가 잘되는 장소, ③ 묘역과 그 주변지역에는 녹화 또는 조경을 하고 필요한 편익시설을 설치, ④ 성묘철 등 다수인이 일시에 이용하는 때에 대비하여 진입도로 및 주차장을 충분한 규모로 확보하도록 하고 있다. 그리고 제141조(공설묘지의 구조 및 설치기준)의 제2항에서는 도시지역외의 지역에 공설묘지를 설치하기 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에 다음과 같은 제한사항을 두고 있다. ① 산지인 토지의 형질을 변경하는 경우 경사도가 30도 미만이고 표고가 산자락 하단을 기준으로 300m 이하인 지역으로 할 것, ② 기존 지형을 최대한 이용하여 토지의 형질변경을 최소화하고 기존 지형의 경사도를 50%이상 변경하지 아니하도록 하여 과도한 성토‧절토 등이 이루어지지 아니하도록 할 것, ③ 공설묘지 중 묘지시설용지는 원칙적으로 전체 부지면적의 50%미만으로 하고, 3만 ㎡ 미만의 가구단위로 구획하며, 납골시설용지는 묘지시설 용지면적의 100%이상으로, 녹지용지는 원지형 보전녹지 및 그 밖의 녹지 등으로 전체 부지면적의 40%이상으로, 기반시설용지에는 도로‧환경오염 방지시설‧관리사무소‧주차장 등을 설치할 것으로 되어 있다.

셋째, 제143조(납골시설의 결정기준)에서는 ① 토지의 취득과 납골시설의 관리‧운영이 쉽고 장래에 확장이 가능한 지역, ② 지형 상 배수가 잘되는 장소, ③ 이용자가 불편하지 아니하도록 교통이 편리한 곳에 설치하고 진입도로 및 주차장을 충분한 규모로 확보하도록 제한 규정을 두고 있다.

넷째, 제146조(장례식장의 결정기준)에서는 ① 인근 토지이용계획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교‧연구소‧청소년시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에는 설치하지 아니할 것, ② 주위의 다른 건축물 등과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시설을 둘 것, ③ 대중교통수단과의 연결이 쉬운 곳에 설치 할 것, ④ 준주거지역‧일반상업지역‧근린상업지역‧일반공업지역‧준공업지역‧보전녹지지역‧자연녹지지역 및 계획관리지역에 제한하여 설치하도록 하고 있다.

국토의계획및이용에관한법률과 함께 건설교통부 소관의 법률인 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에서는 제11조(개발제한구역에서의 행위제한), 동법 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) 및 별표1(건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위)에서 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 공설장사시설(공설묘지, 화장장, 납골시설, 장례식장) 및 사설장사시설 중 사찰 경내 납골당만을 설치가 가능하도록 제한되어 있다.

건설교통부의 소관인 도시공원법상에서 정하고 있는 묘지공원에 대한 제한 규정을 보면 도시공원법 제2조(정의), 제3조(도시공원 세분), 동법 시행규칙 제4조(도시공원의 설치 규모의 기준) 및 별표2, 제5조(도시공원 안의 건축물의 건폐율) 및 별표3, 제6조(공원시설의 설치기준), 제8조(공원시설의 설치면적 등)에서 나타나고 있다. 세부적으로 보면 도시공원법 제2조에서 규정한 ‘공원시설’의 설치기준을 시행규칙 제6조제1항 제6호에서는 “묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설을 주로 묘지 이용자를 위하여 필요한 조경시설, 휴양시설, 편익시설과 기타 시설 중 장례식장, 납골당으로 하며, 정숙한 분위기를 저해하지 아니하는 범위 안에서 설치하여야 한다.”라고 규정하여 납골시설 중 납골당과 장례식장만 허용되고 있다. 아울러 제2조 관련 시행규칙 별표1의 공원시설의 종류 구분에서도 기타시설의 종류로서 “장례식장, 납골당, 제1호 내지 제7호의 시설외의 시설로서 이와 유사한 기능을 가진 시설”로 제시되어 있다. 제4조 관련 시행규칙 별표2(도시공원의 설치 및 규모의 기준)에서는 정숙한 장소로서 장래 시가화가 예상되지 않는 자연녹지지역에만 설치가능하며 묘지공원을 규모 10만 ㎡ 이상으로 제한하고 있다. 제5조 관련 시행규칙의 별표에서는 도시공원 안의 건축물의 건폐율을 100분위 2이하로 규정하고 있으며 시행규칙 제8조(공원시설의 설치면적 등)에서는 제1항의 1호 라목에서 묘지공원은 당해 도시공원면적의 20%이상으로 규정하고 있다.

건설교통부 소관 법률이 아닌 환경부가 담당하는 수도법과 상수원관리규칙에서 장사시설의 설치를 제한하고 있는 규정을 보자. 먼저 수도법 제5조(상수원보호구역지정 등)의 제3항에서는 상수도보호구역 안에서 다음의 행위를 할 수 없는 것으로 제한 규정이 있다. ① 수질환경보전법 제2조 제2호 및 제3호의 규정에 의한 수질오염물질‧특정수질유해물질, 유해화학물질관리법 제2조 제2호의 규정에 의한 유해화학물질, 농약관리법에 의한 농약, 폐기물관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 폐기물 또는 오수‧분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 제2조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 오수‧분뇨 또는 축산폐수를 버리는 행위, ② 기타 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위 그리고 상수도보호구역 안에서 다음의 행위를 하고자 할 경우에는 관할 시장‧군수의 허가를 받아야 하고 경미한 경우에는 신고할 것을 규정하고 있다.8)

상수원관리규칙 제11조(건축물 등의 종류 및 규모)에서 규정한 상수도보호구역 안에서도 허가할 수 있는 건축물 기타 공작물의 종류와 규모는 다음과 같다.

첫째, 공익상 필요한 건축물 기타 공작물이다. 여기에는 문화재 복원과 문화재관리용 건축물, 보호구역 안에서 발생하는 대기‧수질오염을 방지하기 위한 시설(이 경우 특별한 사정이 없는 한 그 방류구는 취수구의 하류 쪽에 위치하도록 하여야 한다), 양수‧취수‧정수시설 기타 이와 유사한 시설, 기타 공공목적으로 보호구역 안에 설치하여야 할 불가치한 사정이 있는 건축물 기타 공작물이 포함된다.

둘째, 생활 기반시설이다. 이 중 농가주택의 신축에는 보호구역 안에 거주하는 주민이 지목 상 대지인 토지에 신축하는 경우로서 연면적 100 ㎡ 이하의 농가주택(지하층이 농가용 부대창고인 경우에는 100㎡ 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 연면적에 66㎡이하의 부속건축물이 해당된다.9) 주택의 증축은 보호구역 안에 거주하는 주민이 증축하는 경우로서 기존주택의 면적을 포함하여 100㎡ 이하(지하층이 농가용 부대창고인 경우에는 기존의 지하층 면적을 포함하여 100㎡ 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 기존의 부속건축물의 면적을 포함하여 66㎡ 이하에 해당된다.10)

셋째, 소득기반시설로 보호구역 안에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 건축하거나 설치하는 건축물 기타 공작물이다.11)

넷째, 주민공동이용시설이 해당된다. 여기에는 마을 공동으로 축조하는 농로‧제방‧사방시설 등의 시설, 유치원‧경로당 등 노유자시설, 마을회관, 도정공장 및 방앗간(증축의 경우에 한한다), 농업협동조합법에 의한 농업협동조합‧축산업협동조함, 산립조합법에 의한 산림조함, 농업‧농촌기본법에 의한 영농조합법인‧농업회사법인이 설치하거나 마을공동으로 설치하는 사무실‧공동구판장‧하치장‧창고‧농기계수리소‧유류취급시설(석유사업법시행령에 의한 일반판매소의 시설로서 별표 3의 기준에 적합한 유류유출을 방지시설을 갖추는 경우에 한한다), 종교집회장(기도원을 제외한다): 기존의 건축물을 증축하는 경우로서 기존의 면적을 포함하여 연면적 300㎡ 이하, 기타 당해 지역주민이 공동으로 필요로 하는 시설 중 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물 기타 공작물(이 경우 보호구역이 제24조 각호의 1의 규정에 해당하는 경우에는 관계 지방자치단체의 의견을 들어야 한다), 효열비‧사당 기타 이와 유사한 시설 등이 포함된다.

다섯째, 건축물 기타 공작물의 개축‧재축으로서 기존의 건축물 기타 공작물의 용도와 규모의 범위 안에서의 개축‧재축. 다만, 기존의 건축물 기타 공작물의 용도가 주택인 경우에는 제2호 나목의 규정에 의한 증축 규모의 범위 안에서 개축‧재축할 수 있다.

여섯째, 건축물 기타 공작물(이미 철거된 건축물 기타 공작물을 포함한다)의 이전의 경우이다. 마을 공동시설과 공익시설‧공동시설 및 공공시설12) 설치로 인하여 철거되는 건축물 기타 공작물을 이전으로 경우와 제13조제5항의 규정에 의한 환경정비 구역(이하 “환경정비구역”이라 한다) 인근지역에 거주하는 주민이 농가를 철거하여 그 토지를 농지나 녹지로 환원하고 환경정비구역안으로 이전하는 경우로서 종전의 용도와 규모의 범위 안에서의 이전. 다만, 철거되는 건축물 기타 공작물의 용도가 주택으로서 그 규모가 제11조제2호의 규정에 의한 증축규모이하인 경우에는 이전 규모를 동호의 규정에 의한 증축규모까지로 한다.

 

〈표 3-3〉 관계법령들에 의한 장사시설 설치제한 내용

장사시설

시설유형

국토의계획및이용에관한법률(도시지역, 주거지역, 공업지역)

수도법

(5조)

각종

수계관련법

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(시행령13조)

도시공원법(2조, 규칙6조)

(묘지공원 내)

묘지

개별사설

×

×

×

집단사설

×

×

×

×

공설

×

×

×

납골당

개별사설

△(공설묘지/사찰경내만)

집단사설

×

×(→●)

공설

×(→●)

납골묘/탑

개별사설

△(공설묘지/사찰경내만)

×(→●)

집단사설

×

×

10만㎡이상

×

×(→●)

공설

×(→●)

×

×(→●)

화장장

사설

×

×(→●)

×(→●)

공설

×(→●)

×(→●)

주: 1) ○ 설치가능, × 설치제한, △ 협의, 승인 등에 의해 설치가능, →● 개선방안.

2) 개별사설시설의 주체는 개인, 가족, 종중문중, 종교단체, 집단사설시설의 주체는 법인, 공설시설의 주체는 지방자치단체임.

3) 수계관리법: 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률(4조), 낙동강수계물관리주민지원등에관한법률(4조), 금강수계관리 및 주민지원등에관한법률(4조),영산강‧섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률(4조).

4) 국토의계획및이용에관한법률 제36조(용도지역): 도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역), 관리지역(보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역), 농림지역, 자연환경보전지역.

 

이처럼 상수원관리규칙에서는 장사시설에 대해서는 직접적으로 허용하는 규정이 없으며, 단지 공익상 필요한 건축물 기타 공작물로서 ‘라’에서 규정한 “기타 공공목적으로 보호구역 안에 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물이나 기타 공작물”의 내용에 유추 적용할 여지만 있어서 극히 제한적이다.

이제 이상의 주요법률에서 장사시설의 설치제한 내용을 정리해보면 <표 3-3>와 같다. 설사 법적으로 제한되지 않은 지역일지라도 실제 시가지화 되어 있거나 집단거주지, 상가 등을 통과하여 주민생활에 직접 혹은 간접적으로 영향을 미칠 수밖에 없는 상황이다. 이에 따라 장사시설을 입지하고자 계획하는 경우에 주민의 반대가 거세게 발생하고 있는 것도 사실이다. 이와 같이, 지역기반시설이면서 주민복지시설인 장사시설이 입지될 수 있는 지역은 극히 제한되며, 결과적으로 장사시설의 공급은 원활하게 이루어지지 못하는 가장 근본적인 원인 중 하나가 되고 있다.

지방자치단체에서 장사시설 설치가 곤란한 다른 이유로는 재정적인 문제와 절차적인 문제가 있다. 전자의 경우 국가 예산의 한계와 장사시설 설치에 대한 우선순위가 낮은 등의 이유로 지방자치단체에서 계획하는 공원화 및 현대화된 장사시설의 설치가 실제 곤란하다는 것이다. 후자의 경우에는 주민들이 무조건적으로 또는 지나치게 불합리한 이유 등을 들어 장사시설 설치를 반대하고 있다는 것이다.

이 장에서는 장사시설 확충과 관련한 현행 제도의 현황 및 문제점들을 진단하고, 그 개선방안을 도출하고자 한다. 구체적인 논의를 위해 이 장은 크게 두 부문으로 구성된다. 하나는 장사시설 설치지역에 관한 것으로 검토 대상지역으로는 상수도보호구역, 개발제한구역, 도시공원(묘지공원), 신도시, 장사시설 설치의 이격거리 등이 포함된다. 다른 하나는 장사시설 설치를 용이하게 하기 위한 것으로 민간자본 유입과 절차에 관한 부문이다.

 

제2절 장사시설 설치가능 지역

 

1. 상수원보호구역에서의 장사시설 설치

 

가. 현황 및 문제점

 

현행 장사등에관한법률 및 수도법(제5조제1항)에서는 상수원보호구역에 기존의 사원, 개인, 가족, 종중·문중의 납골시설만을 허용하고 있으며, 화장장과 집단납골시설 설치를 제한하고 있다. 화장장 및 납골시설의 경우, 묘지와 달리 수질오염 문제가 없다는 점이 간과되고 있다고 하겠다. 이러한 규정으로 인해 화장장을 포함한 집단장사시설의 설치가 곤란한 지역은 실제 일부에 불과하다. 그러한 지역으로는 가용한 지역 대부분이 상수원보호구역으로 지정된 경우이다.

 

〈표 3-4〉 경기도지역 상수원보호구역

(단위: ㎢, %)

구분

면적(㎢)

비율(%)

합계

전답

임야

대지

공장용지

상수원

보호구역

기타

상수원

보호구역

임야

수원시

121.1

29.1

30.9

25.3

2.8

11.9

32.9

9.8

25.5

광주시

431.8

64.0

296.5

10.6

5.7

82.4

54.9

19.1

68.7

하남시

93.1

16.3

50.0

3.6

0.3

7.1

23.0

7.6

53.7

양평군

878.1

135.4

654.6

14.8

0.3

26.2

73.2

3.0

74.5

의정부시

81.6

11.3

48.9

8.7

0.3

3.9

12.5

4.7

59.9

남양주시

460.0

74.3

316.4

13.1

2.1

42.4

54.1

9.2

68.8

 

현재 미개발 지역 중 대부분 지역이 상수원보호구역으로 지정된 지역의 예를 들어보면, 부산 93㎢(전체 면적 중 12.3%), 대구 54㎢(6.1%), 대전 31㎢(5.7%), 울산 78㎢(7.4%) 등 광역시와 수도권에 포함된 경기도의 일부 기초자치단체이다(<표 3-4> 참조). 부산광역시에서 1995년 건립한 영락원(화장장, 납골당 등) 시설은 높은 화장률(2002년 말 66.1%)로 인해 납골시설의 경우 2005년 내 만장이 예상되고 있다. 이에 따라, 제2의 시립납골시설을 확충하고자 하나, 도시지역으로 부지가 부족한데다가 상당 면적이 상수원보호구역으로 지정되어 있어 시설확충이 불가능한 실정이다. 영락원의 경우 상수원보호구역내에 설치되어 있으며, 당시 완벽한 하수 및 정화 처리가 설치된 경우이다. 현재 영락원 부지는 주민과의 협의사항 이행으로 인해 확장이 불가능한 실정이다.

현실적으로 장사시설 설치가 극히 곤란하여, 한 지역의 주민을 위해 다른 지역에 설치되어 있는 장사시설을 활용하는 것이 어려워지고 있다. 결과적으로 지방자치단체는 관한구역 주민을 위해 자체적으로 일정한 장사시설을 설치, 확보하여야 하는 상황에 있다. 따라서 상수원보호구역이 대부분 가용 토지를 점하고 있는 지역에서 장사시설 설치를 위한 장소의 확보가 극히 곤란해진다. 오히려 소규모 사설납골시설과 묘지는 집중적 관리가 어려워 환경오염문제를 발생시킬 우려가 있음에도 허용하고 지방정부가 설치 주체가 되는 현대식 시설의 입지는 불가능하도록 하고 있는 것은 문제점으로 지적될 수 있다.

 

나. 개선방안

 

장사시설의 원활한 공급을 통하여 사회문제로 제기되고 있는 장사문제를 해결하고 나아가 장사복지를 향상시키기 위해서는 우선 현재 극히 제한적이고 규제적인 장사제도 관련 법률의 개정이 검토되어야 한다. 물론 인간의 삶과 생애주기(life-cycle)전체를 두고 인간이 필요로 하는 다양한 욕구(needs)와 생애주기의 마지막 단계인 죽음의 단계에서 필요로 하는 장사욕구의 해결 간에는 상호 충돌하거나 갈등국면이 발생할 수도 있다. 그러나 죽음이라고 하는 단계는 결코 전 생애주기와 유리된 영역이 아니며, 산자와 죽은 자의 배타적인 관점으로 볼 수만은 없으므로 사회문제를 해결하는 정부의 시책에서도 균형적인 접근방법을 선택하여야 한다. 이러한 관점에서 우선 장사시설의 설치와 관련하여 개별 법령에서 지나치게 규제적이어서 장사문제를 야기함은 물론, 궁극적으로 국민들의 복지향상에도 장애가 되는 법규나 조항을 발췌하여 개정안을 제시코자 한다.

상수원보호구역에서의 장사시설 설치에 관한 제한규정을 다소 완화하는 방향으로 개선이 요구된다. 기본법으로서 장사등에관한법률 제15조를 중심으로 개선방안을 논의하면 다음과 같다.13)

우선 제15조의 제2호 단서조항에서 규정한 기존의 사원 경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 문중‧종중의 납골시설만 가능하도록 한 것을 납골시설과 직접적 연관이 있는 ‘화장장’의 설치도 가능하도록 완화하고 묘지시설의 설치만 불가능하도록 해야 한다. 왜냐하면 상수도보호구역에 사체를 매장하는 묘지를 설치하는 것은 수질환경보전이나 상수도보호에 영향을 미칠 수 있지만 화장장의 경우에는 현대화된 시설을 갖출 경우 수질환경이나 상수원보호에 위해를 끼칠 요인이 없기 때문이다. 상수도보호구역에 화장장과 화장한 유골을 보관만 하는 납골시설을 설치할 수 있도록 할 경우, 사설과 공설을 전면 허용하는 방안과 지방자치단체 등이 직접 건설하는 공설만 허용하는 방안으로 구분될 수 있다. 양자가 혼합된 제3섹터가 주체가 되는 경우를 허용하는 방안도 있을 수 있다. 그러나 상수도보호구역 지정의 목적을 감안할 때, 수질오염발생원에 대한 철저한 통제가 어느 정도 가능한 공설부문에 한해 허용하는 방안이 보다 바람직할 것으로 사료된다.

수도법시행령 제9조에 의하면 상수원보호구역이라도 공익상 필요한 건축물의 설치는 시장‧군수의 허가만으로도 가능하도록 되어 있어, 실제 대규모의 운동장이나 경기장 등의 시설의 설치가 가능하다. 따라서 기본법인 장사등에관한법률에서 장사시설 설치를 아예 불가능하도록 제한하는 것은 부당하다고 할 수 있다.

 

〈표 3-5〉 상수원보호구역 내 장사사설 설치관련 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률]

제15조(묘지 등의 설치제한)

다음 각호의 1에 해당하는 지역에는 묘지, 화장장 또는 납골시설을 설치 할 수 없다.

2. 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역, 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 종중, 문중의 납골시설의 경우에는 그러하지 아니하다.

 

[장사등에관한법률]

제15조(묘지등의 설치제한)

다음 각호의 1에 해당하는 지역에는 묘지, 화장장, 또는 납골시설을 설치할 수 없다.

2. 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 종중, 문중의 납골시설, 공설납골시설과 공설화장장의 경우에는 그러하지 아니하다.

[장사등에관한법률 시행령]

제14조(묘지 등의 설치 제한지역)

② 법 제15조제4호에서 “기타대통령령이 정하는 지역”이라 함은 다음 각호와 같다.

2. 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제4조, 낙동각수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 영산강‧섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조의 규정에 의하여 지정, 고시된 수변구역 및 환경정책기본법 제22조에 의하여 지정, 고시된 특별대책지역(상수원수질보전을 위한 것에 한한다.)중 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역을 제외한 지역(공설묘지, 법인묘지와 법 제14조제2항의 규정에 의한 재단법인이 설치하는 10만 ㎡ 이상의 납골묘 및 납골탑을 새로이 설치하는 경우에 한한다.)

[장사등에관한법률 시행령]

제14조(묘지 등의 설치 제한지역)

② 법제15조제4호에서 “기타 대통령령이 정하는 지역”이라 함은 다음 각호와 같다.

2. 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제4조, 낙동각수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조, 영산강‧섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률제4조의 규정에 의하여 지정, 고시된 수변구역 및 환경정책기본법 제22조에 의하여 지정, 고시된 특별대책지역(상수원 수질보전을 위한 것에 한한다.)중 수도법 제5조1항의 규정에 의한 상수원보호구역을 제외한 지역(공설묘지, 법인묘지를 새로이 설치하는 경우에 한한다.)

 

[장사등에관한법률 시행규칙]

[장사등에관한법률 시행규칙]

<신설> (사원 등의 화장, 납골시설의 설치신고)

① 법 제5조제2호의 규정에 의하여 기존의 사원, 개인, 가족 및 종중, 문중 지방자치단체 등이 화장장 또는 납골시설을 설치신고를 하고자 하는 자는 별지제7호서식 또는 별지제8호서식에 규정된 구비서류를 첨부하여 관할시장, 군수, 구청장에게 제출하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 화장장 또는 납골시설의 설치신고를 받은 시장, 군수, 구청장은 별지 제9호서식 또는 별지 제10호서식에 의한 신고필증을 교부하여야 한다.

 

성묘철이나 화장시 유입인구에 의해 발생될 수 있는 쓰레기 문제는 하위법령인 시행규칙이나 지방정부의 조례 등을 통해 음식물 등 반입을 금지하여 해결이 될 수 있을 것이다. 대규모 시설 조성을 위한 절‧성토 등의 환경 훼손의 우려에 대해서는 사업부지 선정 시에 자연환경 훼손이 최소화되는 지형을 선정하고, 자연지형을 최대한 살려 환경친화적으로 조성하는 방법을 택하면 충분히 보완될 수 있다. 즉 사면경계를 이용한 벽식 납골묘 배치, 양호한 수림대 보존, 대기오염이 없는 화장시설의 설치 등의 조치만 있으면 훼손요인은 최소화 될 것이다. 주변지역에 산림을 새로 조성하는 방안도 바람직할 것이다. 이용객들로부터 배출되는 하수는 시설 내에서 완벽하게 정화처리하거나 전용하수관을 설치하여 지정된 하수처리 장소로 분리배출하면 될 것이다.14)

장사등에관한법률 제15조에서 수도법 제5조제1항의 규정에 의한 상수원보호구역에서의 설치 가능한 장사시설로 기존의 사원경내에 설치하는 납골시설 또는 개인, 가족 및 종중, 문중의 납골시설 이외에 공설납골시설과 공설화장장을 추가하도록 한다. 이와 함께, 장사등에관한법률 시행령 제14조(묘지 등의 설치제한지역)의 제2항에서 제한 규정하고 있는 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 등의 수변구역 및 특별대책지역의 제한규정을 완화하거나 현재 공설묘지‧법인묘지 및 10만 ㎡ 이상의 납골탑‧납골묘로 규정되어 있는 설치 불가능 규정을 묘지 외의 납골시설은 허용하는 내용으로 개정하도록 한다. 왜냐하면 사체를 직접 매장하는 묘지의 설치를 수변구역이나 특별대책지역에 일정부분을 불가능하게 하는 것은 환경보전상 타당하지만 납골시설의 전 단계인 화장시설은 허용하고 있으면서 납골시설을 제한하는 것은 모순이 되기 때문이다. 그리고 장례식장의 경우도 현실적으로 가정에서 이루어지기 어려운 상황이며, 대도시의 경우는 의료기관인 병원부속시설 형태의 장례식장을 이용하게 되지만 수변구역이나 특별대책지역과 가까운 중소도시나 농어촌의 경우에는 매‧화장, 납골시설과 동시에 위치하도록 건설하는 것이 바람직하다.

법 제15조의 제2호에서 상수도보호구역에서도 설치 가능한 경우를 단서로 제시하였지만 실제로 해당 주체가 장사시설을 설치하려고 해도 적절한 절차에 대한 신고 규정이 없다. 그러므로 현행 법령에 규정되어 있지 않은 상수도보호구역 내에 설치할 수 있는 사원, 개인, 가족 및 종중‧문중의 납골시설 설치와 새로이 추가되어야 할 공설화장장의 설치에 대한 절차를 명문화 하는 것이 장사행정의 투명성과 설치주체의 행정혼란을 막을 수 있다.

전체 면적 중 상당 부분이 상수원보호구역으로 지정된 지방자치단체에서 주민을 위한 공설화장장 및 납골시설 설치가 용이해질 것이다. 상수원보호구역 대부분은 주거지로부터 상대적으로 거리가 멀어, 주민의 반대(님비현상)를 방지 또는 최소화 하는 데에도 상대적으로 유리할 것이다. 상수원보호구역 내에 지방자치단체가 설치하는 집단공설장사시설 입지를 허용하는 경우, 현재 상수원보호구역 내 소규모 납골시설 및 묘지의 분산 설치를 방지하는 효과가 발생할 것이다. 주민을 위한 집단화된 공설납골시설 설치로 지방자치단체는 환경오염 방지를 위한 체계적인 시설관리가 용이할 것이며, 궁극적으로 수질 등 환경의 오염을 방지하는 효과를 거둘 수 있을 것이다.

 

2. 개발제한구역에서의 장사시설 설치

 

가. 현황 및 문제점

 

국민의 의식변화, 가족형태 및 사회 환경 변화 등으로 인해 화장률이 급격히 상승하고 있다. 전국의 화장률은 1981년 13.7%에서 1991년 17.8%, 2001년 38.5% 및 2002년에 42.6%로 상승하였다. 향후 화장률은 더욱 상승할 것으로 예상되고 있으나, 급증하고 있는 화장수요에 효과적으로 대처하기 위한 화장관련 시설확충은 여러 가지 제약점으로 인해 곤란한 실정이다. 우리나라 화장장은 과거 수십 년 동안 40여개에 머무르고 있으며, 이들 화장장 모두는 공설시설로 사설화장장은 전무한 실정이다.

대부분 선진국에서 화장장의 개소수가 충분하게 이루어지고 있으며, 민간 주도로 설치 및 운영되고 있는 것과 대조를 이룬다. 예를 들어, 우리나라보다 다소 많은 인구를 가진 영국에서 2002년 화장률은 71.9%이며, 화장장 개수는 243개소가 설치되어 있다. 참고로 영국 인구는 우리나라보다 다소 많은 편에 불과하다.

우리나라 인구보다 약 3배정도가 많은 일본의 경우에도 화장률이 99%로 높으며, 이러한 수요를 충족시키기 위한 화장장은 1,600개소(1995년)에 이르고 있다. 화장장 설치는 공공과 민영으로 구분되나, 주민의 반대로 민영시설의 설치가 어렵게 되는 등 이유로 현재 관련법에서는 지방자치단체에서만 설립토록 하고 있다. 지방자치단체간의 협의를 통해 광역조합을 결성하여 공동으로 화장장을 설치하여 공동으로 운영하는 경우도 있다. 화장장 관리는 지방자치단체에서 직영하는 형태와 민간단체에 위탁하여 운영하는 방법으로 구분된다. 1995년 현재 전체 화장장중 지방자치단체 직영은 47.5%, 민간위탁운영은 50.8%이다(<표 3-6> 참조).

 

〈표 3-6〉 일본 화장장 설치 및 관리 주체, 1995

설치주체

 

관리주체

구분

개소(%)

 

구분

개소(%)

자치단체(단독)

1,204( 74.9)

 

전면직영

735( 47.5)

자치단체(광역조합)

338( 21.0)

 

민간위탁

830( 50.8)

민간기업

19(   1.2)

 

 

 

법인(공익, 종교)

5(   0.3)

 

 

 

기타(국립요양소 등)

41(   2.6)

 

 

 

합계

1,607(100.0)

 

합계

1,565(100.0)

자료: 이삼식 외(2001: 204).

 

지난 약 20년 동안 전국의 화장률이 30% 포인트 상승하였던 것과 달리, 화장장 개소수는 40여개로 거의 답보상태에 이르게 된 이유로는 여러 가지가 제시될 수 있다. 우선 주민의 님비현상에 기인한 점이 클 것이다. 한국보건사회연구원에서 실시한 전국적인 조사 결과(이삼식 외, 2001: 186), 화장장은 다른 장사시설에 비해 주민의 반대가 가장 크게 나타났다. 즉, 거주지 주변에의 장사시설 설치에 대한 반대 비율은 화장장 55.9%, 집단묘54.4%, 납골시설 44.4% 순으로 높게 조사되었다(<표 3-7> 참조).

 

〈표 3-7〉 선호장례방법별 주거지 인근에 장사시설 설치에 관한 태도

(단위: %, 명)

구분

거주지 인근에 장사시설 설치에 관한 태도

전체(N)

절대 반대

반대

찬성

절대 찬성

화 장 장

11.1

45.8

39.0

4.1

100.0(2,752)

집단묘지

10.0

44.4

41.8

3.8

100.0(2,746)

납골시설

8.2

36.2

51.2

4.4

100.0(2,749)

자료: 이삼식 외(2001: 186).

 

다른 이유들로는 과거 지방자치단체에서 화장수요 증가에 적극적으로 대처하지 못하였으며, 민간의 화장장 건립이 활성화되지 못한 것과도 관련이 있을 것이다. 비록 현행 장사등에관한법률에서 민간의 화장장 건립을 허용하고 있으나, 실제 개발제한구역에서의 행위에 관한 법령 등에서는 민간의 화장장 건립을 사실상 제한하고 있다. 장사등에관한법률에서는 화장문화 조성을 위해 납골시설을 법적으로 도입하였으며, 화장장 및 납골시설의 설치를 용이하게 하였으나, 화장장 및 납골시설의 설치지역을 과거 묘지및매장등에관한법률에서 규정된 묘지설치제한구역에 그대로 준용시킴으로써 현실적으로 화장장 및 납골시설의 설치가 매우 어려운 실정이다. 결과적으로 화장장 공급이 크게 부족해지며, 기존의 화장관련 시설마저 노후정도가 심한 실정이다. 화장장 공급은 지역적으로 불균형하게 분포되어, 국민의 접근성을 크게 제약하고 있는 실정이다.

 

나. 개선방안

 

국토의계획및이용에관한법률과 함께 건설교통부 소관의 법률인 ‘개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법’에서는 제11조(개발제한구역에서의 행위제한), 동법 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) 및 별표1(건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위)에서 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아 공설장사시설(공설묘지, 화장장, 납골시설, 장례식장) 및 사설장사시설 중 사찰 경내 납골당만을 설치가 가능하도록 제한되어 있다(<표 3-8> 참조).

 

〈표 3-8〉 그린벨트지역에서의 장사시설 설치행위 제한

구분

공설

사설

묘지

×

화장장

×

납골시설

공설묘지/사찰경내 가능

장례식장

공설묘지 내 가능

주: ○ 설치가능, × 설치제한

 

이 연구에서 행정기관을 통해 취합한 내용을 살펴보면, 2005년 현재 전국에 설치되어 있는 공설화장장 46개소 중 6개가 개발제한구역 내에 설치되어 있는 것으로 파악되었다(<표 3-9> 참조).

 

〈표 3-9〉 전국 화장장 설치 지역 부지 성격 현황

(단위: 개소)

전체

개발제한구역 해당여부

(설립당시)

개발제한구역 해당여부

(2004. 10월 현재)

해당

비해당

해당

비해당

46 개소

8 개소

38 개소

6 개소

40 개소

 

〈표 3-10〉 개발제한구역에서의 장사시설 설치관련 개선방안: 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법

현행

개선방안

[개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법]

제11조(개발제한구역에서의 행위제한)

개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경. 죽목의 별채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의계획및이용에관한법률 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다.)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장, 군수, 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.

[개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법]

제11조(개발제한구역에서의 행위제한)

개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 별채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의계획및이용에관한법률 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라한다.)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장, 군수, 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.

<신설> 자. 공설화장장, 공설납골당, 공설장례식장 등의 장사시설.

[개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령]

제13조 1항

<별표 1> 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위

1. 공공시설

하. 공공묘지 및 화장장

9. 공익시설

서. 납골시설 및 장례식장

(가) 기존의 공설묘지 안에 설치하는 경우에 한하며, 납골시설은 사찰경내에 설치하는 것을 포함한다. (다)까지“중략”

 

[개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령]

제13조 1항

<별표 1> 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위

1. 공공시설

하. 공공묘지 및 화장장

9. 공익시설

서. 화장장, 납골시설 및 장례식장

(가) 기존의 공설묘지 안에 설치하는 경우에 한하며, 납골시설은 사찰 경내에 설치하는 것을 포함한다. “중략”

<신설> 라) 화장장 및 화장장과 병행하여 설치하는 장례식장과 납골시설을 설치할 수 있다.

 

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 등에서 규정하고 있는 장사시설의 설치제한 사항을 완화할 필요가 있다. 이를 위해 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류) 제1항에서 사설화장장 및 사설화장장과 병행하여 설치하는 장례식장 및 납골당의 설치를 가능하도록 한다(<표 3-10> 참조).

이러한 방안은 주거지역, 공업지역, 상업지역에서 장사시설 설치가 제한되어 있는 상황에서 적합한 공간을 제공해 주어 화장장 등 필요한 시설의 공급확충을 가능케 할 것이다. 개발제한구역 대부분은 주거지로부터 상대적으로 거리가 멀어, 주민의 반대를 방지 또는 최소화에 유리하다 하겠다.

 

3. 묘지공원에서의 장사시설 설치

 

가. 현황 및 문제점

 

앞서 제기하였듯이, 주민 복지를 위해 필요한 장사시설은 주민의 반대 등으로 인해 실제 설치가 곤란한 실정이다. 특히, 화장장은 다른 장사시설에 비해 입지지역 주민의 반대가 심하다. 따라서 화장장을 비롯한 장사시설 입지 부지를 새로이 선정하는 것도 중요하나, 기존 묘지로 지정된 부지를 사용하는 것이 중요하다. 이는 최근에 지방자치단체에서 장사시설 설치를 위한 전략으로 공설묘지 재개발 및 공원화 사업과도 밀접한 관계가 있다.

그럼에도 불구하고 현행 법령들을 보면, 장사시설 설치를 위한 기존 부지의 이용을 제한하고 있는 것이다. 도시공원법의 경우 제2조 및 동법 시행규칙 제6조 제1항 제6호에서 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 이용자를 위하여 필요한 조경시설, 휴양시설, 편익시설과 기타 시설 중 장례식장, 납골당으로 규정하고 있다. 동 규정에 따르면, 화장장과 납골시설로서 납골묘 등이 설치되는 것은 금지되고 있다. 이러한 규정은 현행 장사정책의 근간이 되고 있는 국토의 효율적 이용과도 배치되는 것으로 간주될 수 있다. 장사시설 설치를 위한 부지 확보의 어려움과 기존 시설의 재활용, 기왕에 방치되어 있는 시설부지의 정비 및 공원화를 추진하도록 하기 위해서는 관련 제도의 개선이 요구된다 하겠다.


나. 개선방안

 

현행 도시공원법 시행령 제6조(공원시설의 설치기준)에서 공원시설은 도시공원의 기능을 다하게 하기 위하여 여러 시설을 설치하도록 규정하고 있다. 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 주로 묘지 이용자를 위하여 필요한 조경시설‧휴양시설‧편익시설과 기타시설로 장례식장과 납골당이 포함되어 있다.

기존에 설치된 묘지공원에 화장장과 납골당 이외의 납골시설 즉, 납골묘 등이 설치될 수 있도록 이들 시설을 추가할 필요가 있다. 그러한 시설의 설치주체로는 공공뿐만 아니라 민간부문도 포함되어야 할 것이다(<표 3-11> 참조). 이러한 개선은 묘지공원의 현대화 및 종합화를 통한 장사관련 주민복지를 향상시키는 데에 기여할 것이다. 한편, 기존에 설치되어 있는 묘지공원 등의 환경을 정비하고 공원화함으로써 인근 주민의 반대도 크지 않을 것으로 사료된다.

 

〈표 3-11〉 묘지공원에서의 장사시설 설치를 위한 개선방안: 도시공원법

현행

개선방안

[도시공원법 시행규칙]

제6조(공원시설의 설치기준)

① 공원시설은 도시공원의 기능을 다하게 하기 위하여 다음 각호에 정하는바에 따라 설치하여야 한다.

1.-5. 생략

6. 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 주로 묘지이용자를 위하여 필요한 조경시설‧휴양시설‧편익시설과 기타 시설 중 장례식장‧납골당으로 하며, 정숙한 분위기를 저해하지 아니하는 범위안에서 설치하여야 한다.

[도시공원법 시행규칙]

제6조(공원시설의 설치기준)

① 공원시설은 도시공원의 기능을 다하게 하기 위하여 다음 각호에 정하는바에 따라 설치하여야 한다.

1.-5. 생략

6. 묘지공원에 설치할 수 있는 공원시설은 주로 묘지이용자를 위하여 필요한 조경시설‧휴양시설‧편익시설과 기타 시설 중 화장장, 장례식장‧납골시설로 하며, 정숙한 분위기를 저해하지 아니하는 범위안에서 설치하여야 한다.

 

4. 장사시설 설치의 이격거리

 

가. 현황과 문제점

 

장사행정의 보건위생적 접근은 장사행정 행위의 기본적 차원이 되고 있다. 프랑스는 도시가 확장됨에 따라 1760년대 초이래 도시 내의 공설묘지로부터 나오는 악취는 질병의 원인이라는 공포가 확산됨에 따라 19세기 초에 묘지를 도시 외곽으로 이전하여 공원화하기 시작하였다(김종엽, 1999). 미국의 경우 남북전쟁 당시 수많은 전사자를 고향의 유족에게 인도하기 전에 시체의 부패를 방지하기 위해 방부처리 하였으며, 이는 오늘날 방부처리제로 발전하게 되었다. 일본의 묘지및매장등에관한법률에서도 국민의 공중위생을 강조하여, 장사시설의 설치 및 관리 등에 있어서 각종 규제 조치가 필요함을 명시하고 있다.

장사행정은 시신처리, 매장, 화장 등 행위에 있어서 발생할 수 있는 보건위생적 위해 요인을 사전에 예방함으로써 궁극적으로 국민보건 보호 내지 삶의 질을 향상시키는데 그 목적을 두어야 한다. 장사행정에서 보건위생적 접근은 장사의 전 과정에 적용되나 특히, 시신처리시 질병의 확산방지, 장사시설의 설치 및 관리에 있어서 오염물질 배출 방지, 매장에 있어서 시신부패로 인한 악취 및 질병 확산방지 등에 적용되어야 한다(이삼식 외, 2001: 73). 묘지에서 부패되는 시신이 주위의 토양과 지하수를 오염시켜 보건위생상의 문제가 발생할 수 있다. 이와 함께 집중호우로 인한 묘지붕괴‧유실로 시신 및 유골이 인근지역에 떠 내려와 생활환경위생에 있어 질병 및 전염병의 확산을 초래할 수 있다. 토양은 생물존재의 기반으로서 그리고 물질순환의 매체로서 매우 중요하고 다양한 역할을 수행하고 있다. 토양 속으로 유입된 위해물질은 이동성이 나빠 장기간에 걸쳐 작물 오염 및 지하수와 지상수의 수환경 오염을 유발시켜 생태계는 물론 사람의 건강 및 생활환경에 여러 가지 악영향을 끼치게 된다(이삼식 외, 2001: 74).

장사등에관한법률에서 사설묘지 설치기준으로 하천이나 인가 및 학교 등 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소로부터 일정한 거리를 유지토록 하고 있다. 이러한 제한규정은 단순히 미관상 문제에 그치지 않고 매장시신으로부터 각종 이물질 및 세균으로부터 감염되지 않도록 하기 위한 것이다.

장사등에관한법률 시행령 제7조의2 관련 별표1(2002.4.20 신설)의 1. 공설묘지설치기준의 ‘바’에서는 거리제한을 규정하고 있다. 이 규정에 따르면, 묘지는 도로‧철도‧하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 그 밖의 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 한다. 다만, 기존 묘지에 공설묘지를 설치하는 경우나 토지 또는 지형의 상황으로 보아 위 시설이 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우에는 예외로 한다. 그러나 공설화장장과 공설납골시설의 설치기준에는 그러한 제한 규정이 없다.

따라서 현행 법률의 공설묘지 등의 설치거리제한은 개정 전의 법률에 비하여 완화된 측면이 없으며 특히 철도‧하천, 인가, 학교 등의 시설로부터 이격거리규정이 지나치게 제한적이다. 뿐만 아니라 공설화장장과 공설납골시설의 경우는 이격거리규정이 없음에도 공설묘지에만 설치거리제한을 그대로 두고 있음은 모순이 된다. 이 외에도 타 법률인 국토의계획및이용에관한법률 상으로 보더라도 ‘기반시설’로서의 공공용시설에 해당하지만 이 규정에 따라 공설묘지를 설치하고자 한다면 사실상 도시지역 내에서는 묘지설치가 어려운 문제점이 노출된다.

장사등에관한법률 시행령 제11조 관련 별표2(2002.4.20 개정)에서는 사설묘지의 설치기준에 대해 거리제한 규정을 두고 있다. 동 조항에 의하면, 개인묘지는 도로‧철도‧하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 그 밖에 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 한다. 다만, 토지나 지형의 상황을 감안하여 시장‧군수‧구청장이 정하는 경우에는 예외로 한다. 가족묘지와 종중‧문중묘지의 법인묘지의 설치거리제한 규정도 개인묘지에서와 같은 내용이며, 단지 법인묘지의 면적은 10만 ㎡ 이상으로 제한 규정이 있다.

묘지 등 장사시설 설치의 이격거리 규정은 묘지 설치 가능한 지역에 대한 행정적 판단과 현실적 어려움으로 인하여 준수가 어려우며, 행정지도나 감독이 어렵다는 한계가 있다. 결과적으로 장사등에관한법률에 규정이 존재함에도 불구하고 실효성을 확보할 수 없다는 문제점을 안고 있다. 게다가 현행법상 묘지 설치의 거리제한 규정은 도로, 하천에 대한 적용 범위 기준 설정이 모호하고, 이들 시설이 수시로 변화함으로써 기존 설치시설과의 혼동이 발생하기도 한다. 이러한 문제들로 인해 신고의무자가 매장 및 묘지를 의도적으로 신고하지 않아 불법적인 묘지가 양산되는 원인이 되기도 한다.


나. 외국사례

 

외국에서도 장사시설 설치 등에 있어서 보건위생적인 차원에서 거리제한 등의 규정을 두고 있는 경우가 일반적이다(이삼식 외, 2003a). 일본의 경우, 국부현도 이외 중요한 도로‧철도‧궤도‧하천으로부터 거리가 20m 이상, 인가‧학교‧병원으로부터 100m 이상으로 규정하고 있으며, 음용수에 관계없는 토지로서, 풍치 및 위생상에 지장이 없는 토지로 한정되어 있다. 동경도 화장장 설치장소 기준으로는 주택 등으로부터 250m 이상 거리가 있으며, 공중위생상 지장이 없는 곳으로 제한하고 있다. 싱가포르의 경우 도로 가장자리로부터 60m 이내, 상하수관의 1.5m 이내, 거주지로부터 6m 이내에는 묘를 설치할 수 없도록 되어 있다. 프랑스에서 묘지는 병원, 마을, 도시 주변으로부터 적어도 35m 이상 거리에 설치하도록 되어 있다. 영국의 경우, 매장당국은 매장지나 묘지뿐만 아니라 화장장의 공급권한을 가지고 있다. 화장장은 거주지역으로부터 200야드 내, 간선도로로부터 50야드 내, 또는 매장지의 신성화된 장소에 설치되는 것이 금지되고 있다. 묘지의 제한거리는 폐지되었으나, 매장은 공공건물, 숭배 장소, 학교, 주거지, 공공간선도로, 거리, 도로, 혹은 자치구 내 장소로부터 100야드 내에 설치가 불가능하다.

 

다. 개선방안

 

법 제12조제3항 및 시행령 제7조의 제2항과 관련된 공설묘지 등의 설치 거리제한 규정을 완화하여 도시지역 내의 공공용 시설로 개념을 전환시켜야 하며, 공설묘지의 경우도 공설화장장과 공설납골시설의 경우와 같이 이격거리를 두지 않거나 완화하는 장치를 마련해야 한다. 그렇지 않으면 기존의 시가지 내에서는 장사시설의 설치가 불가능하다.

 

〈표 3-12〉 공설 및 사설 장사시설의 이격거리 규정 개선방안: 장사등에관한법률

현행

개선방안

[장사등에관한법률시행령] (별표1)

공설묘지 등의 설치기준(제7조의 2 관련)

1. 공설묘지

가. 묘지에는 폭5m 이상의 십자로와 그 십자로로부터 각 분묘를 통하는 충분한 진입로를 설치하고, 주차장을 마련해야 한다.

나.~마. (생략)

바. 묘지는 도로, 철도, 하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 한다. 다만, 기존의 묘지에 공설묘지를 설치하는 경우나 토지 또는 지형의 상황으로 보다 위 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우에는 예외로 한다.

[장사등에관한법률시행령] (별표1)

공설묘지 등의 설치기준(제7조의 2 관련)

1. 공설묘지

가. 묘지에는 폭5m 이상의 십자로와 그 십자로로부터 각 분묘를 통하는 충분한 진입로를 설치하고, 주차장을 마련해야 한다.

나.~마. (생략)

바. 묘지는 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 등의 시설 또는 장소로부터 500m 이상이 떨어진 곳에 설치하여야 한다.. 다만. 기존의 묘지에 공설묘지를 설치하는 경우나 묘지공원의 경우에는 그러하지 아니하며 토지 또는 지형의 상황으로 보다 위 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우에는 예외로 한다.

[장사등에관한법률시행령] (별표2)

사설묘지의 설치기준(제11조관련)

4. 법인묘지

가.~바. (생략)

사. 묘지는 도로, 국도, 철도, 하천 또는 그 예정지역으로부터 300m 이상, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그 밖의 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소로부터 500m 이상 떨어진 것에 설치하여야 한다. 다만, 토지나 지형의 상황에 의하여 지장이 없는 경우로 시장, 군수, 구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

[장사등에관한법률시행령] (별표2)

사설묘지의 설치기준(제11조관련)

4. 법인묘지

가.~바. (생략)

사. 묘지는 20호 이상의 인가가 밀접한 지역, 학교 등의 시설 또는 장소로부터 500m 이상이 떨어진 곳에 설치하여야 한다. 다만, 토지나 지형의 상황에 의하여 지장이 없는 경우로 시장, 군수, 구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

 

 

사설묘지는 공설묘지와 달리 설치거리 제한을 현행 이격거리를 인정하되 개인묘지, 가족묘지, 종중‧문중묘지는 기존의 제한 규정을 적용하고 법인묘지는 그 규모와 형태를 감안하여 공설묘지와 같은 수준의 시설을 유지할 경우에는 이격거리를 공설묘지와 같이 적용하거나 이격거리를 두지 않도록 하는 완화방안을 강구하여야 한다.

기본적으로 장사시설 설치 이격거리는 보건위생상 위해 방지를 위한 최소한의 규정으로 완화하도록 한다. 묘지 설치에 대한 거리 제한은 인가가 밀접한 지역, 학교 등 공중이 수시로 집합하는 장소로 묘지 설치로부터 보건위생상 위해가 우려되는 지역에 한해 규정하도록 한다. 시신의 부패 등으로부터 위해물이 발생되지 않는 화장장과 납골시설 설치에 대해서는 거리제한 규정을 적용하지 않도록 한다. 이러한 개선방안은 <표 3-12>에 제시하였다. 이러한 방안은 묘지를 포함한 장사시설 설치의 현실성을 높여 불법묘지 양산을 막는 동시에 개인묘지 신고를 통해 장사법의 실효성을 확보하는데 기여할 것으로 사료된다.

 

5. 신도시 개발시 공설화장장/납골시설 설치 의무화

 

가. 현황 및 문제점

 

장사시설은 비선호시설로서 비경합성, 비배제성, 부정적 외부성, 공간성, 광역성 등의 특성을 가진다(이삼식 외, 2003: 201). 장사시설은 비경합성을 가져 한 개인이 소비에 참여함으로써 얻은 이익이 다른 모든 개인들이 얻은 이익을 감소시키지 않으므로 일정한 지역의 주민 모두에게 집단적 이용을 제공한다. 그러나 실제 장사는 자주 그리고 모든 사람에게 항상 균등하게 발생하지 않는데 문제점이 있다. 또한 장사시설은 비배제성으로 인해 특정 집단의 사람들을 장사시설 및 관련 서비스의 소비에서 얻은 혜택으로부터 배제할 수 없다. 즉, 장사시설의 비경합성과 비배제성으로 인해 입지하는 지역의 주민들은 반드시 이를 이용하여 혜택을 입은 주민들과 일치하지 않으며, 그로 인해 주민들은 자신이 거주하는 지역에의 장사시설 입지를 반대하게 된다.

결과적으로 장사시설은 시장경제원리만으로는 원활히 공급할 수 없어 공공부문의 개입이 필요하며, 국가나 지방자치단체는 장사시설을 적절히 공급하기 위해 재원으로 조세를 활용하게 된다. 이는 장사시설이 시장기구를 통해 자동적인 자원분배를 기대할 수 없는 공공재의 성격을 지닌 것으로 해석이 가능케 한다. 즉, 장사시설은 공공성의 성격 때문에 시장원리에 따라 적정한 공급이 이루어지기 어려우며, 민간부분에 의해 공급될 경우 독점상태가 야기되어 효율적인 공급에 차질이 발생할 개연성이 높아진다(이삼식 외, 2003: 202). 이는 국가나 지방자치단체의 직접 혹은 간접적인 개입을 필요로 함을 의미한다.

이와 같이 장사시설은 공공재적 성격을 가져, 공공부문의 직접 혹은 간접적인 개입을 요하나, 여전히 희생집중-혜택분산이라는 문제점은 여전히 존재하며, 이로 인해 갈등이 발생하기 마련이다. 장사시설 입지에 따른 이해갈등은 해당 지역의 주민 및 집단들이 장사시설의 설치계획이나 시행이 자신들의 목적 혹은 이익을 위협하거나 방해한다고 인식할 때, 그들의 이익을 극대화하기 위한 의도나 활동으로서 표출된다.

갈등의 발전단계로는 우선 개인들이 장사시설 입지에 대한 계획 등의 수정을 목표로 동일한 이해관계를 가진 사람들과 연대하고, 이에 따라 집단화가 이루어진다. 공동 이해관계를 가진 구성원들은 공동목표달성을 위한 운동집단이나 조직을 구성한다. 이렇게 개인들의 이해갈등이 지역‧집단의 이해갈등으로 전환되면, 초기에는 집단적인 진정, 건의 형태로 주민운동이 시작된다. 그러나 이 형태로 요구가 수용되지 못한 경우 보다 격렬한 형태의 표현이 이루어지며(대표파견, 집회농성, 시위), 사회단체나 언론 및 정당의 개입을 유인한다(김종후‧전형원‧강동희, 1994: 67).

요컨대, 장사시설을 둘러싼 갈등은 결국 장사시설의 특성상 입지제한적이기 때문에 발생한다고 볼 수 있다. M O'Hare(1983)의 공공선택이론에 의하면, 비선호시설 입지와 관련하여 주민들은 자신들의 이익과 직접 관련되지 않은 한 무관심하거나 방관하는 자세를 취하게 된다. 그러나 보상이나 혜택이 주어지는 등 이해관계가 발생하는 경우에 주민들은 자신의 의견을 표출하며 그 형태는 개인보다 집단이나 단체를 통한다는 것이다.

이러한 관점에서 장사시설은 사회적 이해관계가 형성되기 이전에 수요 발생지에 입지하는 것을 고려할 수 있다. 장사시설 입지 후 발생되는 새로운 이해관계는 기 설치된 시설과는 무관한 것이 될 수 있기 때문이다. 주민은 자신이 입주한 후에 발생하는 새로운 시설에 대해서는 자기 방어적으로 입지를 반대할 것이나, 기존 시설에 대해서는 정당한 반대 이유를 찾는데 어려움을 갖게 되는 것이다. 따라서 적어도 신도시에서의 공설장사시설은 주민 입주 이전에 도시기반시설이자 주민복지시설로서 건립되는 것이 바람직할 것이다(이삼식 외, 2003: 203). 즉, 장사시설 입지는 도시계획단계에서 결정하는 것이다. 이는 장사시설 입지와 관련한 해당 지방정부의 부담을 완화시켜 주며, 지방자치단체간 갈등도 해소할 수 있다. 게다가 장사시설의 적기 공급이 가능하여 막대한 경제적 사회적 손실을 줄일 수 있을 것이다.

 

나. 개선방안

 

신도시에서의 주민 입주 이전에 도시기반시설이자 주민복지시설로서 공설 장사시설을 건립하는 방안을 고려한다. 이를 위해, 신도시 개발 초기단계에서부터 화장장 및 납골시설 입지를 선정하여 주민 입주 전에 장사시설을 완공, 장사시설 인프라를 확충할 것을 택지개발촉진법에 규정하도록 한다. 구체적으로 택지개발촉진법 시행령 제2조 공공시설의 범위에 공설 장사시설을 추가하도록 한다(<표 3-13> 참조).

 

〈표 3-13〉 신도시 개발시 장사시설 입지관련 개선방안: 택지개발촉진법

현행

개선방안

[택지개발촉진법 시행령]

제2조 (공공시설의 범위)

법 제2조제2호에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.

1. 어린이놀이터, 노인정, 집회소(마을회관을 포함한다) 기타 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 건설교통부령이 정하는 시설

2. 판매시설, 업무시설, 의료시설등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설

3. 지역의 자족기능 확보를 위하여 필요한 다음 각목의 시설

가. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제28조의 규정에 의한 도시형공장

나. 벤처기업육성에관한특별조치법 제2조제4항의 규정에 의한 벤처기업집적시설

다. 소프트웨어개발촉진법 제5조의 규정에 의한 소프트웨어개발사업관련시설

라. 원예시설 등 농업관련 시설로서 건설교통부장관이 지정하여 고시하는 시설

4. 공공시설등의 관리시설

[택지개발촉진법 시행령]

제2조 (공공시설의 범위)

법 제2조제2호에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.

1. 어린이놀이터, 노인정, 집회소(마을회관을 포함한다) 기타 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 건설교통부령이 정하는 시설

2. 판매시설, 업무시설, 의료시설등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설

3. 지역의 자족기능 확보를 위하여 필요한 다음 각목의 시설

가. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제28조의 규정에 의한 도시형공장

나. 벤처기업육성에관한특별조치법 제2조제4항의 규정에 의한 벤처기업집적시설

다. 소프트웨어개발촉진법 제5조의 규정에 의한 소프트웨어개발사업관련시설

라. 원예시설 등 농업관련 시설로서 건설교통부장관이 지정하여 고시하는 시설

4. 공공시설등의 관리시설

<신설> 5. 공설 장사시설(화장장, 납골시설, 묘지)

 

제3절 장사시설 확충관련 지지기반

 

장사시설을 확충하는데 있어서 필요한 요소들로는 입지부지 이외 재정, 합리적인 절차, 인근 지역주민의지지 등이 있다. 이 절에서는 이들 각각에 대한 현황과 문제점을 진단하고, 그 결과를 토대로 개선방안을 제시하고자 하였다.

 

1. 장사시설 설치에 대한 민간투자 확대

 

가. 현황 및 문제점

 

장사정책과 제도를 평가할 때에는 일반적으로 그 정책이나 제도가 어떤 사람들을 대상으로 급여되는가하는 사회적 할당, 급여형태, 급여전달전략, 그리고 마지막으로 재원충당방법을 어떻게 할 것인가를 논하여야 한다. 특히 그 정책이나 제도의 실현주체가 중앙정부나 지방정부가 될 경우에는 그 재원을 부담하게 되는 국민들에게 충분한 설득과 이해가 되어야 하는 것이다. 그런데 현대국가는 복지국가를 지향하고 있고 그로 인해 소요되는 예산은 대부분 국민들로부터 조세부담형식으로 조달된다. 따라서 한정된 예산으로 인하여 많은 복지급여를 하는 데는 여타정책의 추진에 소요되는 예산, 즉 국방비나 경제개발비 등과 항시 배분경쟁을 겪게 된다.

대부분의 복지제도는 시장의 원리에 맡겨 두어서는 제대로 공급이 안 되는 특성을 가지고 있다. 이른바 시장의 실패(market failure)국면15)이 일어나고 장사정책이나 제도 역시 민간에게 완전히 맡겨놓아서는 자발적 교환행위(voluntary exchange behavior)에 의한 서비스 공급에 차질이 발생하게 된다는 측면에서 중앙정부나 지방정부가 정책주체로서 역할을 수행해야 하는 당위성이 있다. 다시 말해서 장사시설이나 서비스는 공공재(public goods)라는 측면에서 민간에 완전히 위임하는 것 보다는 민간재원의 조달방식을 취하더라도 국가부문에서 공급을 담당하는 것이 사회복지윤리나 철학적 관점에서도 타당성이 있다.

그렇다면 장사시설의 설치를 지방정부가 담당하고 있는 현 제도상에서 장사시설 설치에 소요되는 막대한 재원을 직접 조달할 능력이 없는 지방자치단체로서는 화장장 등 현대화 및 공원화된 공설장사시설을 설치코자하나 재원부족으로 인해 설치나 운영이 곤란한 상황을 예상할 수 있다. 이러한 사정에도 불구하고 현행 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 장사시설이 사회간접자본시설(SOC)로 지정되어 있지 않아, 민간부문에서의 공설장사시설에 대한 투자가 어려운 실정이라는 문제점이 있다. 뿐만 아니라 장사시설 설치의 기본법인 장사등에관한법률에도 규정이 되어 있지 않은 실정이다. 실제 지방자치단체에서 화장장 등 현대화 및 공원화된 공설장사시설을 설치코자 하나, 재원부족 등으로 인해 설치 및 운영이 곤란한 상황이 발생하기도 한다.

 

나. 개선방안

 

지방자치단체는 장사시설의 설치주체로서 화장장 및 납골당 등이 종합적으로 구비된 현대화된 장사시설의 수급계획을 가지고 있으나 토지매입비와 건축비, 그리고 지역주민과의 협상과정에서 추가되는 보상비용에 막대한 예산이 소요된다.

그러므로 열악한 지방재정을 민간재원으로 충당하는 대책이 시설확충의 대안이 되지만 현행 ‘사회간접자본시설에대한민간투자법’에서는 장사시설을 포함하고 있지 않고 있다. 즉, 현행 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 장사시설이 사회간접자본시설(SOC)로 지정되어 있지 않아, 민간부문에서의 공설장사시설에 대한 투자가 곤란한 실정이다. 동 법에서 사회간접자본시설은 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해시설의 효용을 증진 시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로 정의되어 있다. 개선방안으로 현행 사회간접자본시설에대한민간투자법 제2조(정의)에서 민간투자관련 시설에 공설장사시설을 추가 규정하는 것이다(<표 3-14> 참조). 장사시설에 대한 민간투자의 허용을 보다 명확하게 하기 위하여, 장사등에관한법률 제12조(공설묘지 등의 설치)와 제14조에서도 별도조항을 신설하여 공설장사시설 설치비용을 민간투자법(SOC법)을 준용할 수 있도록 하는 것도 방안이 된다.

 

〈표 3-14〉 장사시설 설치에 대한 민간투자관련 개선방안: 사회간접자본시설에대한민간투자법

현행

개선방안

[사회간접자본시설에대한민간투자법]

제2조(정의)

이법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “사회간접자본시설”이라 함은 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해시설의 효용을 증진 시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각목의1에 해당하는 시설을 말한다.

가.~오.(생략)

2.~12.(생략)

13. “관계법률”이라 함은 사회간접자본시설사업을 시행함에 있어서 민간투자사업과 관련된 다음 각목에 해당하는 법률을 말한다.

가.~포.(생략)

[사회간접자본시설에대한민간투자법]

제2조(정의)

이법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “사회간접자본시설”이라 함은 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해시설의 효용을 증진 시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각목의1에 해당하는 시설을 말한다.

가.~오.(생략)

<신설> 조. 장사등에관한법률에 의한 장사시설

2.~12.(생략)

13. “관계법률”이라 함은 사회간접자본시설사업을 시행함에 있어서 민간투자사업과 관련된 다음 각목에 해당하는 법률을 말한다.

가.~포.(생략)

<신설> 호. 장사등에관한법률

<신설> 구. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법

 

실질적인 민간투자가 가능하도록 하기 위해서는 동 법에 의거하여 지방자치단체의 공설장사시설에 투자하는 사업시행자에 대해 지방자치단체의 권한위임 사항으로 해당시설을 운영할 수 있도록 규정하는 것도 필요하다(<표 3-14> 참조). 그리고 민간에서 공설장사시설에 재원을 투자할 경우에 대비하여 사업시행자로서 설치에 참여하도록 하고 시설완공 이후에도 해당시설을 운영할 수 있도록 규정하면 민간기업뿐만 아니라 비교적 자기자본비율이 높은 특수직역의 연금관리기관(공무원연금관리공단, 군인공제회, 사학연금관리공단)등에서도 재원을 투자할 수 있는 기회를 제공하게 되는 장점이 있다.

 

2. 장사시설 설치절차 제도화

 

가. 현황 및 문제점

 

국가와 지방자치단체, 민간부문에서 화장장 및 납골시설사업의 공급확대와 장사시설 현대화를 통한 국민편익을 증대하고자 하더라도 장사시설이 혐오시설로 인식되어 주민들의 반대로 연결되어 결국 시설 입지의 큰 장애요인이 되고 있다. 이러한 현상은 서울시의 제2화장장 건립계획이 원지동 주민들이나 일부 시민단체 및 지역정치권에 의하여 무산된 것이 대표적인 사례가 된다. 또 다른 예로 대구시 동구 용계동 자연녹지지역 안에 장례식장 건축허가를 신청한 M사에 대해 혐오시설이라는 이유로 건축허가반려 건에 관한 대법원 판례를 참조할 수 있다. 장사시설 중 화장장이나 묘지, 납골시설에 비하여 주민들의 입지저항이 비교적 적은 장례식장 설치에 대한 대법원 1부(주심 박재윤 대법관)에서도 건축허가반려신청에 대하여 위법으로 판결(2004. 8. 5)한 바 있다.

지역이기주의로 인한 장사시설 설치제한 문제는 앞에서 다룬 주민인식의 문제와도 연결되어 있으나, 지역주민들이 장사시설에 대하여 혐오시설이라는 낙인감을 어느 정도 해소하였다고 하더라도 장사시설이 해당 지역에 입지함으로써 인근 지역의 지가를 하락시키게 된다는 우려감을 이유로 집단 민원을 제기하는 데서 입지가 어려워짐을 의미한다. 그리고 행정이나 정치권에서 정책을 결정하는 과정을 공개하지 않거나 공개하더라도 직접적으로 영향을 받는 지역주민이 정책결정에 참여하는 것이 극히 제한 될 때에도 지역이기주의적인 정서가 확산될 수가 있다. 반면에 법률상으로 지역주민의 의견을 청취하도록 규정하고 있을 경우라도 공청회 등에서 의사소통체제가 왜곡되어 소수의 지역주민이 전체 주민의 의견과 대치되는 대응을 할 때도 지역이기주의적 집단민원은 해결되지 않을 수 있다.

장사시설의 설치와 관련한 주민의견청취 규정을 두고 있는 법제는 국토의계획및이용에관한법률에서 찾아볼 수 있는데, 동법 제28조 및 시행령 제22조에서는 화장장, 공설묘지, 납골시설의 기반시설의 설치, 정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정 또는 변경‧결정 할 때에는 주민 및 지방의회의 의견을 청취해야 한다는 규정을 두고 있다. 그러나 이처럼 의견청취를 필요로 하는 조항이 장사등에관한법률이 아닌 타법에 규정이 되어 있지만 해당 장사시설이 입지함으로써 발생하는 대기오염, 환경오염, 토양오염 등을 유발시킨다는 뚜렷한 근거나 이유 없이 반대할 경우에 대비한 법적 규정이 없음으로 인하여 지역이기주의적 병폐를 차단할 근거가 미흡한 문제점 있다. 다시 말하면 장사시설이 해당 지역에 설치될 때에는 그 지역의 주민이나 지방의회의 의원들에게도 충분히 설명하고 의견을 청취하도록 하는 법적조항을 보다 효율적으로 개선해야 하겠지만 정당한 이유가 없이 장사시설 설치를 지연시키거나 제한하는 집단행위를 막을 수 있도록 하는 규정이 없는 점도 문제가 된다.

뿐만 아니라 국토의계획및이용에관한법률에 의한 의견청취나 최근의 주민투표제를 통한 협상기제가 있기는 하지만 장사시설의 설치와 직접적 관련이 있는 장사등에관한법률에 입지갈등을 해소할 수 있는 법적 근거를 두고 있지 않음은 중앙정부가 지방정부에 장사서비스의 책임만 부과하고 제도적으로 지원하지 않는다는 이율배반적이고도 모순된 행위라는 점에서 장사시설의 설치주체인 중앙정부와 지방정부간의 설치주체 내부갈등을 일으킬 소지도 있는 것이다.


나. 외국사례

 

외국사례로 일본에서는 법에 의거하여 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정 공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 하고 있다. 동경도 조례(2001)에서는 님비극복 조항을 신설한 바 있다. 장사시설을 경영하고자 하는 자는 허가신청에 앞서 설명회를 개최하는 등의 조치를 강구하도록 하고 있다. 도지사는 인근주민 등으로부터 의견을 제출 받은 경우로서 정당한 이유가 있으면, 시설 신청자에게 인근주민 등과 협의를 실시하도록 지도할 수 있도록 하고 있다. 인근 주민 등의 의견으로서 인정되는 경우는 공중위생 그 외 공공의 복지의 관점으로부터 고려해야 할 의견, 장사시설의 구조 설비와 주변 환경과의 조화에 대한 의견, 장사시설 건설공사의 방법 등에 대한 의견이 포함된다. 도지사는 협의과정 등을 거친 경우 인근주민 등의 의견이 현저하게 부당하다고 인정되는 경우 시설설치의 취지를 공포할 수 있도록 하고 있다(이삼식 외, 2003).

 

다. 개선방안

 

장사시설의 설치와 관련하여 입지선정을 하는 과정에서 중요한 단계는 주민들과 지방의회의 의견을 왜곡됨이 없이 청취(active listening)하는가 혹은 그 과정에서 일방적인 협상을 주도하려는 당사자의 태도는 없는가에 대한 검토가 있어야 할 것이다. 그리고 무엇보다 사전에 주민참여를 보장하여 정부‧지방자치단체, 사업시행자, 지역주민이 사업시행초기부터 의견을 교환하고 조정, 협상할 수 있는 절차를 구체화하고 전문가에게 자문하여 정보를 공유하는 장치가 필요하다.

국토의계획및이용에관한법률의 시행령 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취)에 새로운 조항을 신설할 수 있으며, 2004.7.30부터 시행되고 있는 주민투표법을 활용하는 것도 방안이 된다. 행정자치부가 주민투표법 시행에 따라 전국 250개 시‧군‧구의 조례제정을 확인한 결과 전체 지방자치단체가 조례를 제정한 것으로 조사되어 2005년부터는 주민투표시대가 개막될 것으로 보인다. 주민투표법 상으로 금지하고 있는 사항으로서는 ① 법령에 위반하거나 재판 중인 사항, ② 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무, ③ 예산‧회계‧계약 및 재산관리사항, ④ 지방세‧사용료‧수수료‧분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항, ⑤ 행정기구의 설치‧변경, 공무원 인사‧정원 등 신분‧보수에 관한 사항, ⑥ 다른 법률에 의하여 주민 대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 이의 공공시설의 설치에 관한 사항, ⑦ 동일한 사항(그 사항과 취지가 동일한 경우도 포함)에 대하여 주민투표가 실시된 이후 2년이 경과하지 아니한 사항 등이 있다.

이 중에서 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원법의 적용대상이 되는 시설, 즉 일정규모 이상의 쓰레기 소각장 및 매립장 설치 등의 관련 법률에 의해 주민의 대표가 의사결정주체로서 참여한 경우에는 사실상 주민투표의 효과와 동일시할 수 있으므로 주민투표의 대상이 되질 못한다. 그런데, 장사시설과 같은 민감한 사안에 대해서는 주민투표의 결정이 주민의 의사와 차이가 커서 원만한 해결을 기대하기 곤란할 때에는 최종해결수단으로 주민투표의 방법을 사용할 수가 있도록 하고 있다. 단지 이에 대한 주민투표청구권자는 지방의회로 한정된다. 그러나 주민투표는 주민소환, 주민 발안(조례제정 개폐청구)과 함께 3대 직접 민주주의 제도로서 주민의 총의를 직접 확인하여야 하기 때문에 막대한 비용과 시간 및 행정력이 소요되므로 신중히 고려하여야 하므로 장사등에관한법률이나 국토계획및이용에관한법률에 규정을 신설하는 방안이 효과적이다.

이상 논의를 통해 구체적인 개선방안을 정리하면, 다음과 같다. 우선 국토의계획및이용에관한법률 제28조 및 동법 시행령 제22조에 의거하여 주민 및 지방의회 의견청취에 관한 규정을 장사등에관한법률에서 장사시설에 적합하도록 구체적으로 규정하여 주민 등의 일방적 입지반대를 방지하도록 한다. 지방자치단체 등 장사시설 설치 주체는 장사시설 설치를 위한 계획수립 단계부터 결정 공시 단계에 이르기까지 전 과정을 공개하며(공시, 열람), 공청회 등을 통해 주민 등의 의견을 수렴하고, 지방의회의 심의과정을 거치도록 한다. 인근 주민은 장사시설 설치와 관련하여 이의가 있는 경우, 의견을 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장에 제출할 수 있으며, 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 정당한 이유가 있으면 시설설치 신청자에게 주민 등과의 협의를 실시하도록 할 수 있도록 규정한다. 시장‧군수‧구청장은 필요하면, 전문가에게 자문을 의뢰할 수 있도록 한다. 시장‧도지사 또는 시장‧군수‧구청장은 협의과정 등을 거친 경우로서 인근주민 등의 의견이 현저하게 부당하다고 인정되는 경우에는 시설설치의 취지를 공포할 수 있도록 한다. 정당한 이유 없이 장사시설 설치를 지연시키거나 제한하는 조치를 할 수 없도록 규정한다. 이와 같은 개선방안은 <표 3-15>에 제시하였다.

 

〈표 3-15〉 장사시설 설치 절차에 관한 개선방안: 국토의계획및이용에관한법률

현행

개선방안

[국토의계획및이용에관한법률]

제21조(지방의회의 의견청취)

①특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수가 도시기본계획을 수립 또는 변경하는 때에는 미리 당해 특별시, 광역시, 시 또는 군의 의회의 의견을 들어야 한다.

②제1항의 규정에 의한 특별시, 광역시, 시 또는 군의 의회는 특별한 사유가 없는 한 30일 이내에 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다.

[국토의계획및이용에관한법률]

제21조(지방의회의 의견청취)

①특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수가 도시기본계획을 수립 또는 변경하는 때에는 미리 당해 특별시, 광역시, 시 또는 군의 의회의 의견을 들어야 한다.

②제1항의 규정에 의한 특별시, 광역시, 시 또는 군의 의회는 특별한 사유가 없는 한 30일 이내에 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다.

<신설>

③특별시장. 광역시장. 시장 또는 군수는 도시관리계획 수립의 지침이 되는 도시기본계획의 수립 시에 화장장, 공설묘지, 납골시설에 관한 기반시설을 계획하여 특별시, 광역시, 시 또는 군의 의회에 의견을 들어야 하고 이에 대하여 의회는 정당한 이유 없이 제한하거나 부정적 의견을 제시하여서는 아니 된다.

[국토의계획및이용에관한법률 시행령]

제22조(주민 및 지방의회의 의견청취)

①법 제28조제1항 단서에서 “대통령령이 정하는 경미한 사항”이라함은 제25조제3항 각호 및 동조제4항 각 호의 사항을 말한다.

②~⑦(생략)

[국토의계획및이용에관한법률 시행령]

제22조(주민 및 지방의회의 의견청취)

①법 제28조제1항 단서에서 “대통령령이 정하는 경미한 사항”이라 함은 제25조제3항 각호 및 동조제4항 각호의 사항을 말한다.

②~⑦ (생략)

<신설>

⑧특별시장, 광역시장, 또는 군수는 법 제28조제4항의 규정에 의하여 주민의견을 청취하는 것 외에도 입안단계에서부터 주민대표, 지방의회의원, 전문가로 구성된 협의 체제를 구성하여 정보를 공유하여 부정당한 입지 저항을 줄인다.

미주

6) 장사제도와 관련되는 현행법령은 묘지 등의 설치제한 관련 법령, 장사방식 관련법령, 사망자의 법적처리 관련법령, 시체‧사체의 취급 관련법령 등으로 구분할 수 있다.


7) 도시계획법은 2002. 12월에 폐지된 법규이므로 국토의계획및이용에관한법률로 개정되어야 하는 조항이다.


8) 건축물 기타 공작물의 신축‧증축‧개축‧재축‧이전‧변경 또는 제거, 죽목의 재배 또는 벌채, 토지의 굴착‧성토 기타 토지의 형질변경 등이다.


9) 보호구역지정 당시부터 계속하여 무주택자인 원거주민으로서 혼인으로 인하여 세대주가 된 자가 농가주택을 신축하는 경우에는 132㎡이하(지하층이 농가용 부대창고인 경우에는 연면적 132㎡ 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 연면적 66㎡이하의 부속 건축물, 이 경우 지하층이 없는 농가주택의 신축은 연면적 154㎡ 이하로 한다.


10) 원 거주민이 주택을 증축하는 경우에는 기존주택의 면적을 포함하여 연면적 132㎡ 이하(지하층이 농가용 부대창고인 경우에는 기존의 지하층 면적을 포함하여 132㎡이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 기존의 부속건축물의 면적을 포함하여 연면적 66㎡이하로 한다. 이 경우 지하층이 없는 주택의 증축은 기본면적을 포함하여 연면적 154㎡ 이하로 한다.


11) ① 기존의 잠실면적을 포함하여 뽕나무밭 조성면적의 1천분의 50이하, ② 1가구당 기존의 버섯재배사 면적을 포함하여 500㎡이하, ③ 생산물저장창고: 보호구역안의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물의 저장에 필요한 것으로서 기존의 창고면적을 포함하여 당해 토지면적의 1천분의 10이하. 다만, 버섯저장창고의 경우에는 기존의 창고면적을 포함하여 토지면적의 10분의 1이하로 하되, 50 ㎡를 초과할 수 없다. ④ 담배건조실: 기존의 담배건조실의 면적을 포함하여 잎담배 재배면적의 1천분의 10이하, ⑤ 퇴비사 및 발효퇴비장: 1가구당 기존면적을 포함하여 각각 200㎡이하, ⑥ 기자재보관창고: 1가구당 농림업 또는 수산업에 필요한 기자재의 보관을 위한 건축물로서 100 ㎡이하, 천분의 10이하로서 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66㎡이하. 다만, 가구별로 기자재보관창고를 설치하지 아니한 3가구이상이 공동으로 설치하는 경우에는 200 ㎡ 이하, ⑦ 관리용 건축물: 과수원‧유실수단지‧원예단지‧버섯재배사에 설치하되, 생산에 직접 공여되는 토지 면적의 1천분의 10이하로서 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66㎡이하. 다만, 버섯재배사의 경우에는 토지면적의 10분의 1이하로 하되, 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 50㎡를 초과 할 수 없다. ⑧ 온실: 수경재배‧시설원예 등 작물재배를 위하여 보호구역 안에서 3년 이상 계속하여 거주하고 있는 자가 유리‧프라스틱의 재료를 사용하여 설치하는 온실로서 순환식 양액 재배방식으로 작물을 재배하는 경우에 한하여 가구당 3,000㎡ 이하, ⑨ 소운동장의 비가림 시설: 기존 축사면적의 3배 이내, ⑩ 보호구역 안에 거주하거나 보호구역안의 토지를 소유한 자가 농립업 등을 영위하기 위한 시설(축사를 제외한다)로서 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물 기타 공작물, 이 경우 보호구역 제24조 각호의 1의 규정에 해당하는 경우에는 관계지방자치단체의 의견을 들어야 한다.


12) 마을 공동시설(마을공동으로 축조하는 농로‧제방‧사방시설 등의 시설, 마을회관‧경로당, 공동작업장‧공동창고), 공익시설‧공동시설 및 공공시설(도로‧철도‧댐‧제방 등), 보건소, 경찰관서, 우체국(별정우체국을 포함한다), 읍‧면‧동사무소, 보건진료소 및 예비군의 운영에 필요한 건축물 등이 포함됨다.


13) 제15조의 제1호에서 규정한 도시계획법의 조항은 2002.12.31에 폐지되었으므로 2003.1.1부터 시행되고 있는 국토의계획및이용에관한법률의 규정으로 개정해야 한다.


14) 상수도보호구역 내에 위치한 부산광역시 시립 영락공원은 화장장‧장례식장‧납골당으로 구성된 종합장사시설이지만 전용 하수관거 4.45㎢를 설치하여 수원지를 벗어난 지점에서 분리배출하고 있다.


15) 시장실패의 상대적인 개념은 정부실패(government failure) 혹은 비시장실패(nonmarket failure)이다.