제1장 서론

 

제1절 연구배경 및 연구목적

 

최근 장사관행이 매장에서 화장으로 전환되고 있으나, 여전히 매장관행이 유지되어 묘지가 증가함에 따라 국토잠식 및 환경훼손의 주요 원인이 되고 있다. 1998년 말 현재 묘지면적은 약 998㎢로 전국토의 1%를 차지하고 있으며, 매년 약 15만기의 새로운 분묘가 발생하고 있다. 그럼에도 불구하고, 묘지설치 신고율이 저조하고 묘적부 관리, 묘지수급 계획 등이 이루어지지 못하고 있어, 증가하고 있는 묘지의 사회적 문제에 효과적으로 대처하지 못하고 있다. 또한, 전국에 무연분묘가 800만기로 추정되고 있음에도 불구하고, 지방자치단체의 예산부족과 지역주민의 반대로 정비를 하지 못하고 있는 실정이다. 그리고 개별적 묘지의 분산 설치를 방지하기 위한 집단묘지 시설이 부족한 실정이다. 예를 들어, 수도권(서울, 인천, 경기)에 집단묘지 매장가능기수는 149천기이나, 향후 3~5년 후에는 만장될 것으로 예상되고 있다.

최근에 들어 사회 환경 및 의식의 변화로 인해 화장 후 납골하는 장법이 급격히 증가하고 있다. 화장율은 1981년 13.7%, 1991년 17.8%, 2001년 38.5%, 2002년 42.6%(화장건수 146천기)으로 급증하고 있다. 최근 5년간 화장율은 평균 3.8% 포인트씩 증가하였으며, 향후 2010년경에는 73%에 이를 것으로 추정되고 있다. 이와 같이 화장 및 납골 경향의 증가에도 불구하고, 현재 우리나라에 설치‧운영 중인 화장장은 모두 공설로 45개소에 불과한 실정이다. 납골시설은 전국에 총 126개소(공설 73, 사설 53)가 설치되어 있을 뿐이다. 수도권 등 일부지역을 중심으로 화장장 공급이 수요에 미치지 못하고 있으나, 지역주민의 반대로 화장장 확충이 곤란한 실정이다. 수도권의 화장로 1기당 1일 처리 건수는 3건 이상으로 잦은 고장 등의 문제점을 내포하고 있다.1) 특히, 서울시의 경우 1일 4.2건 처리로 화장로 수명이 단축되어, 많은 시민들이 인근 화장장을 이용하고 있는 실정이다. 화장율이 73%에 이르는 2010년에 화장건수는 연간 45천건에 이를 것으로 추산되나, 이에 대비하기 위한 서울시 화장장의 신‧증설은 지역주민의 반대로 어려운 실정이다.2)

납골시설도 지역적으로 불균형하게 분포되어 있어 주민의 접근성이 제약되고 있다. 또한, 주민의 반대로 시설확충이 곤란하여, 빠른 시기에 수요가 공급을 상회할 것으로 추정되고 있다. 수도권의 납골당은 4~5년 이후에는 만장이 예상되며, 서울공설납골당은 이미 만장되었다. 화장장 및 납골시설의 설치에 대한 재정적 지원이 미약하다. 즉, 주차장 및 부대시설 설치, 주민동의 과정 등 막대한 비용이 소요되나, 정부지원은 화장로 및 납골당 건물면적에 대해서만 지원하고 있는 실정이다. 건물 신축 및 증축에 소요되는 지원단가도 현실성이 결여되었다. 예를 들어, 1㎡당 건축비가 2백만원이 소요되나 1백만원의 70%인 70만원만이 지원되고 있다. 화장장, 납골시설의 과도한 설치 제한 등으로 확충이 어려운 실정이다. 예를 들어, 도로, 철도, 하천지역으로부터 300m, 20호 이상 민가, 학교로부터 500m 이상 떨어진 곳에만 설치가 가능하다. 상수도보호구역(수도법), 녹지지역에의 설치는 전적으로 제한되고 있다.

이 연구는 현행 장사관련 제 문제점을 극복하기 위해 제도적인 개선방안을 마련하기 위한 것이다. 특히, 화장문화의 정착을 위해 화장장 및 납골시설의 공급확충을 위한 방안을 마련하고자 한다. 구체적인 연구목적은 다음과 같이 제시될 수 있다.

첫째, 친환경적이고 우리나라 실정에 맞는 장사제도를 모색한다.

둘째, 장사시설 확충 및 납골시설(납골묘, 납골당) 모형개발 방안을 도출한다.

셋째, 화장장, 납골시설 등 장사시설의 설치지역 제한을 완화하는 방안을 제시한다.

넷째, 장사등에관한법령 및 관련법령 개정(안)을 제시한다.

이러한 연구의 결과는 다양한 장사시설 수요에 효과적으로 대응하여 장사관련 주민복지 수준을 제고하고, 장사시설 및 서비스 관련 유통체계의 투명화에 기여하며, 무엇보다도 주민친화적이고 자연친화적인 장사제도를 확립하는데 기여할 것으로 기대된다. 기본적으로 이 연구에서 마련된 제도적 개선방안들은 중앙정부 및 각급 지방자치단체의 장사정책 수립, 장사등에관한법령과 관계법령 등의 개정 및 장사행정 효율성 제고에 활용될 수 있을 것이다.

 

제2절 연구내용

 

이 연구는 총 9개의 장으로 구성된다.

제1장 서론에 이어 제2장에서는 지금까지 우리나라 장사제도의 변천과정을 정리한다. 장사제도의 변천은 주로 관련법령들을 중심으로 고찰하는 형식을 취한다. 제도사적인 고찰은 미래와 과거를 매개하는 역할을 하여, 제도개선에 대한 연구가 시간의 연속선상에서 이루어질 수 있도록 하기 위한 것이다. 또한, 외국의 장사제도에 관한 고찰이 실시될 것이다. 외국의 장사제도 일반에 관한 검토는 우리나라 제도개선의 방향성 등에 많은 시사점을 줄 수 있을 것이다.

제3장부터 제7장까지 4개의 장에서는 부문별로 우리나라 장사시설 설치 및 운영과 관련 서비스의 현황과 문제점을 진단하고, 그 결과를 토대로 향후 개선방안을 도출한다. 장사부문은 장사시설 설치요소나 장법 등에 따라 장사시설 확충관련(제3장), 매장 및 묘지(제4장), 화장과 산골 및 납골(제5장), 장례식장관련(제6장), 장사행정 효율성 제고관련(제7장) 등으로 구성된다.

제3장 장사시설 확충관련에서는 현재 제도적으로 장사시설 설치를 금지하고 있는 특정 지역에 대해 그 타당성을 검토하는 한편, 해당 지역을 해제하는 경우 발생될 수 있는 부작용을 진단한다. 진단결과를 토대로 합리적인 수준에서 금지지역을 최소화할 수 있는 방안을 도출하여 제시한다. 또한, 이 장에서는 지역 기반시설이자 복지시설로서 기능을 하고 있음에도 불구하고 혐오시설로 인식되어 있는 장사시설을 도시형성 초기부터 설치할 수 있는 방안을 모색한다. 현행 장사시설 설치거리 제한에 대한 개선방안도 검토된다. 주민이 무조건적인 또는 비합리적인 이유로 장사시설 입지를 반대하는 상황을 제도적으로 방지하기 위해 장사시설 설치절차의 법제화 방안이 검토될 것이다. 장사시설 설치는 지역이기주의에서 비롯된 주민의 반대가 가장 큰 걸림돌이 되고 있고, 다른 한편으로 지방자치단체의 예산부족도 장애요인으로 작용하고 있다. 이와 관련하여, 공공장사시설 설치 및 운영에 건전한 민간자본이 투입될 수 있는 제도적 장치가 고안될 것이다.

제4장에서는 매장 및 묘지에 관한 현황을 분석하고 문제점들을 진단한다. 그 결과를 토대로 현행 제도의 불합리성을 치유하기 위한 개선방안을 도출한다. 우선 매장 및 분묘설치 신고제도의 사문화 현실을 제도적으로 치유할 수 있는 방안을 모색한다. 시한부매장제도의 실효성을 확보하기 위해 필요한 묘지일제조사 및 무연분묘 정리 등과 관련하여, 현실적인 문제점들을 진단하고 향후 개선방안과 보완장치 등을 강구한다. 공원화 및 현대화된 장사시설 설치환경을 조성하기 위해 공설묘지의 공원화 방안을 연구한다.

제5장은 화장의 장법과 그 결과를 처리하는 방법으로서 산골 및 납골과 관련 제도 개선방안을 도출하는데 할애된다. 화장수요 증가에 따라 화장시설 부족 및 화장시간의 지체 등 화장실시 환경의 변화에 대응하기 위해 개별 화장과 시신안치실 등 관련 시설에 대한 문제점을 진단하여 개선방안을 제시한다. 산골은 자연친화적이고 비용효과적인 방법임에도 불구하고 제도적으로 정착되지 못하고 있다. 이와 관련하여, 이 장에서는 산골의 제도적 도입을 위해 관련 용어의 정의와 산골방법, 산골시설, 산골장소(지역) 등에 관한 방안들을 검토, 제시한다. 2001년 개정시 본격적으로 도입되었던 납골제도에 관한 폐해와 문제점들을 진단하고, 그 결과를 토대로 향후 개선방안들을 도출한다. 여기에는 납골관련 용어의 재정의와 함께, 납골시설 설치 및 운영주체의 기준, 납골시설 규격, 납골시설의 형태(평장), 납골시설 설치조건 등이 포함된다.

제6장에서는 장례서비스와 관련한 문제점과 개선방안들을 논의한다. 자유업종으로 지정되어 있는 장례식장과 서비스 종사자의 질적 수준의 제고 특히, 보건‧위생적인 차원에서 기준 강화 등을 위한 각종 방안들을 진단한다.

제7장에서는 장사행정의 효율성을 저해하는 요소들을 진단하고, 이를 제거하기 위한 제도적 개선방안들을 검토하여 제시한다. 여기에는 장사등에관한법률에 대한 국민의 인식을 제고하고 친밀감을 주기위한 법률개칭 사안을 검토한다. 또한, 장사관련 인력 부족 및 비전문성 문제를 해결하기 위한 제도적 장치를 강구한다.

제8장에서는 위 각 부문에서 도출된 개선방안들을 종합하여, 법령개선방안을 제시한다. 마지막으로 제9장에서는 이 연구의 결과를 요약하고, 정책적 건의사항을 제시한다.

 

제3절 연구방법

 

이 연구에서 채택하고 있는 연구방법은 크게 4가지로 구분될 수 있다. 여기에는 문헌고찰, 사례연구, 지방자치단체 담당직원 등 관계자 면담, 회의체 운영 등이 포함된다.

우선 이 연구를 기본적으로 문헌고찰에 근거한다. 지금까지 국내와 국외에서 실시된 장사관련 각종 연구 결과들을 고찰하여, 우리나라 장사시설 설치 및 운영, 장례서비스 공급과 소비 등과 관련한 문제점들을 도출 및 진단한다. 제도상 문제점들에 대한 개선방향은 외국제도 등에 대한 연구결과의 고찰결과를 참조한다.

문헌고찰은 현장성은 물론 문제점 등에 대한 구체적인 내용을 파악하는데 한계가 있다. 또한 지리적 및 문화적 배경이 서로 다른 지역의 주민의 욕구를 반영하는데 한계가 있다. 이를 보완하기 위해, 이 연구에서는 일부 사례연구를 실시한다. 사례연구는 주로 장사시설 설치 및 운영과 관련하여 일선 행정기관에서 업무를 담당하고 있는 지방자치단체 공무원과 시설 관계자들을 대상으로 실시한다. 물론, 필요에 따라 기존 연구에서 실시한 주민조사와 사례조사 결과 등을 충분히 검토하여, 주민의 욕구와 의견을 제도에 반영하는 노력을 기울이도록 한다.

끝으로 이 연구에서는 장사제도 개선방안의 합리성 및 객관성을 확보하기 위해 전문가와 시민단체 및 관련 정부부처 실무 관계자들간의 논의 결과를 반영한다. 이를 위해 이 연구는 2004년 7월에 구성된 장사제도개선추진위원회 및 산하 추진단의 회의 결과를 충분히 검토한다. 아울러 위 위원회 및 추진단에 포함되지 않은 일반시민이나 시설관계자 등의 의견을 수렴하기 위해 생활실천개혁추진범국민회의와 공동으로 토론회를 개최한다. 이러한 노력은 사회적으로 공감될 수 있는 제도개선방안을 마련하기 위한 것이다.

 

미주

 

1) 선진국은 화장로 1기당 평균 1.5~2.0건 처리한다.


2) 서울시는 2000년 8월에 SK 및 한국장묘문화개혁범국민협의회(장개협)와 공동으로 ‘추모공원건립추진협의회’를 발족하여 추모공원의 부지선정 및 건립 작업에 착수하였다. 동년 12월부터 2001년 6월까지 추모공원건립협의회와 부지선정심사위원회에서 3회에 걸쳐 13개 후보지 주민들의 의견수렴을 위한 주민대표와의 공청회 등을 실시하였다. 그러나 서초구 등 유력 후보지 주민들의 극렬한 반대투쟁에 직면하여 공청회 진행이 무산되는 등 진통을 겪다가 2001년 7월 부지선정위원회에서 최적부지로 원지동 76번지 일대를 최종 부지로 결정하였다. 서울시는 건설교통부에 장사문화 개선, 추모공원 건립 불가시 장묘대란 우려, 광역도시계획에 따른 시급한 지역현안해결의 어려움 등을 이유로 제시하여 그린벨트 해제를 요청하였으며, 건설교통부는 2002년 4월에 동 부지에 대한 그린벨트 지정을 해제하였다. 서울시는 그린벨트 해제와 함께 도시계획사업 실시계획을 고시하고 추모공원 조성공사를 추진하고자 하였다. 그러나 지역주민의 행정소송 제기 및 법원의 공사진행 중지권고(2002년 4월)로 사업진행이 중단되었다. 2002년 7월 현직 서울시장의 취임과 함께 후보시절 백지화 공약에도 불구하고 지역현안사업 추진의 불가피성 때문에 기존 장사정책의 기본방향을 주민 수용성을 높이기 위해 인센티브를 부여함과 아울러 화장장 규모를 축소하고 지역별 분산건립 방향으로 전환하였다. 2003년 8월에 보건복지부는 국가중앙의료원의 건립부지로 추모공원부지를 1순위로 선정하여 서울시에 협조를 요청하였다. 서울특별시는 이를 긍정적으로 검토하여, 기존의 추모공원계획을 변경하여 추모공원부지 내 국가중앙의료원을 건립하고 부속시설 형태로 화장장 건립하는 방안을 제시하여 서초구 및 지역주민과 협의를 추진하였다. 그 결과 2003년 10월에 서초구 및 지역주민은 동 부지에 국가중앙의료원 설치를 전제로 적정규모의 화장장을 수용하겠다는 입장을 표명하기에 이르렀다. 그러나 건설교통부와 국무조정실은 서울시 및 보건복지부에 국가중앙의료원의 추모공원 입지는 불가함을 2차례 회의(2003. 8.22 및 9.3)를 통해 통보하였다. 이어서 건설교통부는 2003년 10월 18일 국정현안조정회의를 통해 서울시가 변경 추진코자하는 국가중앙의료원 전제의 화장장 설치는 당초 그린벨트 해제목적에 반하고 향후 유사방식을 통한 그린벨트 해제의 선례가 될 것을 우려하여 수용곤란 방침을 결정하였다. 이와 같은 우여곡절을 겪으면서, 원지동 화장장 건립사업은 거의 중단되었다.